도로점용허가신청거부처분취소

[1] 도로점용허가의 성질과 그 재량권의 행사기준 [2] 행정청이 도로변에 주유소 설치 허가를 내준 다음, 그 진입로 사용을 위한 도로점용허가신청을 거부한 것이 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 한 사례

[1] 도로점용허가는 강학상의 특허에 해당되고 그 성질상 자유재량행위에 해당되는바, 행정청이 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 도로법의 입법목적, 당해 도로점용의 구체적인 내용, 행태와 이로 인한 도로교통상의 영향, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회·경제적 손실 등을 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 한다. [2] 행정청이 도로변에 주유소 설치를 위한 일련의 허가를 내준 다음, 그 진입로 사용을 위한 도로점용허가신청을 거부한 것이 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 한 사례.

[1] 도로법 제40조

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 부천종합법률사무소 담당변호사 이양원 외 1인) 【피 고】 제주시장 (소송대리인 변호사 현영두) 【주 문】 1. 피고가 1995. 5. 29. 원고에 대하여 한 도로점용허가신청 거부처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이 유】 1. 사실관계 아래의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증 내지 갑 제41호증, 을 제1호증 내지 을 제3호증, 을 제14호증의 각 기재, 증인 소외 1, 소외 2, 소외 3의 각 증언, 이 법원의 현장검증 결과에 변론의 전취지를 종합하여, 이를 인정할 수 있고 반증 없다. 가. 이 사건 처분의 경위 (1) 피고 시는 1994. 4. 18.자 '개발제한구역 내 주유소 배치계획 및 허가기준에 관한 행정예고'를 통하여, 도시계획법시행규칙 제7조 제1항 제6호 (더)목에 의한 개발제한구역 내 주유소배치계획·허가기준을 고시하였다. 원고는 그 소유의 제주시 (주소 생략) 토지(이하 이 사건 토지라 한다)가 위치한 '대로 3-9호선'(이른바 용문로, 이하 용문로라 한다)이 주유소허가구간에 포함되자 위 행정예고에 따라 피고 시에 주유소허가신청을 하였다. (2) 피고 시는 1994. 6. 10. 주유소 추첨을 시행하여 원고가 당첨되자, 1994. 6. 20. 원고에 대하여 석유판매업(주유소)허가를 하였고, 원고는 1994. 8. 4. 이 사건 토지상에 신축할 주유소 건물에 대한 건축허가신청서를 피고 시에 제출하였는데, 그 허가신청서에 이 사건 토지와 용문로가 접하는 전부분으로 차량이 출입하도록 설계된 배치도면 및 설계도면을 첨부하였다. (3) 위 건축허가신청에 대하여 피고 시는 건축허가에 따른 도로교통상의 영향을 검토하기 위하여 도로교통안전협회 제주도지부에 의견을 조회하였는데, 위 지부는 1994. 9. 2.자 의견회시를 통하여 주유소 입구를 공항로에서 용문로로 우회전하기 직전의 지점(별지도면 ①방향)에 설치하고, 출구는 용문로 방면(별지도면 ②방향)에 설치하는 방안을 권고하면서, 다만 이 경우에도 출구로 인한 버스정류장의 이설이 불가피하여 민원야기의 소지가 있고, 보행자에 대한 사고나 출구에서 나오는 차량과 직진차량과의 교통사고 등의 문제점이 있으므로 그 해결방안을 검토한 후에 허가하는 것이 바람직하다는 취지의 의견을 회시하였다. 또한 피고 시는 1994. 9. 3. 제주경찰서장에게 위 주유소건축허가신청에 관한 의견을 조회하였는데, 제주경찰서장은 1994. 9. 22. 주유소에 출입하는 차량으로 인한 교통정체와 도로교통상의 이유를 들어 주유소건축허가신청에 대하여 부정적인 의견을 회시하였다. (4) 원고는 1994. 10. 4. 위 도로교통법안전협회의 의견을 받아들여 주유소의 입구와 출구를 달리 하도록 설계를 변경하는 도면을 첨부하여 피고 시에 건축허가 협의 신청을 하였고, 이에 피고 시는 변경된 도면에 따라 다시 1994. 10. 6. 제주경찰서에 의견을 조회하였는데, 제주경찰서장은 1994. 10. 11. 당초와 같이 부정적인 의견을 피고 시에 회신하였다. (5) 그 후 피고 시는 1994. 11. 10. 시정조정위원회(피고 시의 조례에 의한 시정자문기구로서 부시장을 위원장으로 하고, 시의 국, 과장을 위원으로 하여 구성되어 있다.)를 열어 위 주유소건축 허가문제를 심의한 결과를 토대로, 원고에게 이 사건 토지의 남쪽에 위치한 토지를 추가로 매수하여, 주유소 건물을 최대한 남쪽으로 후퇴하여 건축함으로써 주유소건물 전면에 최대한 많은 공간을 확보토록 하는 방안을 제시하였고, 이에 따라 원고는 이 사건 토지의 남쪽에 위치한 토지를 매수하려 하였으나 그 토지 소유주의 거절로 매수가 불가능하게 되었다. (6) 피고 시는 1994. 12. 15. 시정조정위원회를 다시 열어 위 주유소 건축허가 문제를 재심의한 후 1994. 12. 21. 건축허가부지 남동쪽 도로만 이용하여 차량이 진·출입할 수 있도록 하고, 원고가 이를 수용하는 경우에는 재심의를 하기로 결정하였다. 그 후 원고는 1994. 12. 27. 피고 시에 건축허가심의신청을 제출하였는데, 그 신청서에는 남동쪽 도로만 이용하여 차량을 출입한다는 시정조정위원회의 심의결정사항을 수용한다는 취지가 기재되어 있고, 아울러 동 신청서에는 조감도와 배치도면을 첨부하였는데 위 조감도에 의하면 횡단보도가 있는 부분까지 이 사건 토지의 토지경계상에 나무를 심어 차량이 출입하지 못하도록 되어 있고, 건물은 이 사건 토지의 남서쪽에, 주유기는 동쪽에 각기 배치되어 있으나, 다만 위 조감도만으로는 차량의 진·출입 방향을 분명히 알 수 없게 되어 있는 반면, 함께 첨부된 배치도면에는 주유소 건물 및 주유기의 배치위치, 나무의 식재위치 등은 위 조감도의 기재와 같으나 차량의 진·출입로에 대하여는 위 횡단보도를 지난 지점으로 차량이 주유소에 들어와(별지도면 ③방향) 이 사건 토지의 동북쪽으로 나가도록(별지도면 ④방향) 명시되어 기재되어 있다{피고는 당초 위 심의신청서에는 배치도면이 첨부되어 있지 아니하였다는 취지로 주장하나, 동 심의신청서(갑 제38호증의 11)는 이 법원의 피고 시에 대한 서증조사에서 현출된 서류로서 동 서류에는 위 조감도와 배치도면이 함께 첨부되어 있었고, 피고 시의 담당공무원 역시 당초부터 배치도면이 함께 첨부되어 있었다는 취지로 진술하고 있다}. (7) 피고 시는 1994. 12. 29. 원고의 위 심의 신청에 대하여, 시정조정위원회의 서면심사를 거쳐 1994. 12. 30.자로 원고에게 건축허가를 하였다. 원고는 1995. 1. 4. 공사에 착공하여 이를 시행하여 1995. 7. 25.에는 정화조 준공검사를, 1995. 6. l.에는 구내통신선로설비 준공검사를, 1995. 7. 3.에는 위험물 주유취급소 완공검사와 소방시설 완공검사를 받았으며, 1995. 7. 4.자로 위험물 안전관리자 선임신고를 마쳤다. (8) 한편 원고는 1995. 5. 1. 이 사건 주유소로 출입하는 차량을 위하여 별지도면 ㉮부분 44㎡와 ㉯부분 5.5㎡의 인도턱을 제거하고 콘크리트로 시공을 하여, 이를 주유소 출입 차량을 위한 출입로로 사용하는 내용의 도로점용허가신청을 하였는데(위 도면 '가'부분은 뒤에서 보는 바와 같이 이미 포장도로가 개설되어 있어서 이에 대하여는 별도로 도로점용허가가 필요 없으며, 원고는 위 ㉯부분과 '가'부분을 합하여 차량의 출구로 사용하겠다는 것이며, 이는 위 1994. 12. 27.자 건축허가심의신청서에 첨부된 배치도면의 기재와 일치하는 것으로 보인다.), 피고 시는 1995. 5. 29. 도로교통안전상의 이유를 들어 위 도로점용허가신청을 불허하였다(동 불허처분을 이하에서 '이 사건 처분'이라 한다). 나. 이 사건 토지 주변의 도로여건 및 교통상황 (1) 이 사건 토지는 별지도면과 같이 제주국제공항 입구의 5거리 교차로 중 용문로와 공항로가 만나는 모퉁이 부분 남동측에 위치하고 있다. 이 사건 토지의 전면 도로인 용문로는 폭 20m, 왕복 4차선의 도로로서 공항과 연결되어 있어서 평소 차량의 출입이 빈번한 곳으로서, 공항로에서 용문로 방면으로 진행하는 차량은 신호등의 신호를 받지 않고 그대로 우회전하며, 공항 출구에서 나오는 차량은 신호등의 직진 신호에 따라 용문로로 진입하게 된다. (2) 원고가 이 사건 건축허가를 신청할 당시에는 이 사건 토지의 서쪽 편으로 횡단보도가 설치되어 있었고(별지도면 ㉰부분), 동쪽 편에는 버스정류장이 있었는데, 1995. 9.경 위 교차로상에 교통섬이 설치되면서 위 횡단보도는 교통섬 쪽으로 옮겨졌고(별지도면 ㉱부분), 위 버스 정류장 역시 종전의 위치에서 약 120m 동쪽(공항 반대 방향)으로 옮겨가게 되었다. 또한 현재 제주시 일원에는 이와 같은 교차로의 곡각지점에 다수의 주유소가 설치되어 운영되고 있다. (3) 한편 이 사건 토지와 접한 동쪽 부분에는 남쪽 방면으로 폐쇄도로가 있는데(이하 '남동쪽 도로'라고 한다), 동 도로 중 용문로에 접하는 부분부터 약 9m 정도는 시멘트로 포장되어 있으나(별지도면 '가'부분), 나머지 부분은 비포장으로 방치되어 잡초가 자라고 있는 경사지이거나(동 '나'부분), 혹은 돌담을 쌓고 밭작물을 재배하는 등 밭으로의 형상을 가지고 있어서(동 '다'부분), 이를 도로로 이용하는 것은 사실상 불가능한 상황이다. 다. 이 사건 주유소의 건축상황 등 원고는 위 건축허가에 따라, 앞서 본 바와 같은 일련의 행정절차를 거친 후, 금 226,496,285원 상당의 비용을 투자하여 2충 건물의 주유소 건물과 부대시설 및 광고물 등을 설치 완공하였고, 피고 시에 면허세와 농지조성비용부담금 등을 납부하였다. 한편 피고 시는 원고의 이 사건 주유소건물에 대한 사용검사신청에 대하여도 이 사건 도로점용허가에 대한 재판이 진행중이라는 이유로 그 처리를 유보하고 있다. 2. 판 단 가. 이 사건 소송이 소송신탁에 해당된다는 피고의 주장 등에 관한 판단 피고는 먼저, 이 사건 토지의 실제 소유자는 소외 1인데, 그는 앞서 본 건축법시행규칙 제7조 제1항 제6호 (더)목이 규정하는 자격요건에 해당되지 아니하여, 자기 명의로는 주유소건축허가를 받을 수 없게 되자 이 사건 토지에 관하여 원고 앞으로 소유권이전등기를 넘긴 후 원고 명의를 빌려 위 건축허가를 받은 다음, 이 사건 도로점용허가신청을 하였다가 거부당하자 다시 원고의 이름으로 이 사건 소송에 이르게 된 것이므로, 이는 소송신탁 등을 금지하고 있는 신탁법 제6조, 제7조에 위반된다는 취지로 주장한다 그러므로 살피건대, 을 제4호증, 을 제6호증, 을 제7호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 토지는 본래 위 소외 1의 소유였다가 1994. 5. 2. 원고 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌는데, 위 소외 1은 1994. 11. 3. 원고를 상대로 하여 위 소유권이전등기가 무효이므로 그 말소를 구한다는 내용의 소송을 제기하고 원고가 그 재판기일에 출석치 아니하여 의제자백에 의하여 소송이 종결되자, 동 재판에 의한 확정판결에 의하여 1995. 9. 19. 위 등기를 말소한 사실은 인정되나, 이것만으로는 원고 앞으로의 위 소유권이전등기가 원고로 하여금 소송행위를 하는 것을 주목적으로 하여 이루어진 것이거나 흑은 이 사건 소송이 법령에 의하여 일정한 재산권을 향유할 수 없는 자가 수익자로서 그 권리를 가지는 것과 동일한 이익을 향유하기 위한 방편으로 제기된 것이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다. 피고는 다시, 위 소외 1은 이 사건 주유소건축허가를 신청함에 있어서 위와 같이 법령상의 자격요건에 해당되지 않자, 이 사건 토지에 관하여 원고 앞으로 등기를 하여 두고(앞서 본 바와 같이 이는 원인무효의 등기이라는 것이다) 원고의 이름으로 건축허가신청을 하였고, 피고는 이를 믿고 허가를 한 것이므로, 이 사건 주유소건축허가는 무효이거나 위법하여 취소될 처지에 있고, 따라서 이 사건 도로점용허가신청 역시 부적법하다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 살핀 바와 같이, 피고가 들고 있는 증거들만으로는 위 소외 1이 형식상 원고의 이름을 빌려 이 사건 주유소 건축허가신청을 하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 또한 토지의 소유자가 아니더라도 토지소유주의 사용승낙을 받아 주유소허가신청을 할 수 있는 것이므로[위 행정예고에 의한 허가기준고시(갑 제4호증) 제5조], 원고 명의의 위 등기가 그 후에 원인무효로 말소되었다고 하더라도 그 사유만으로 원고에 대한 주유소건축허가가 당연무효로 되거나 위법하여 취소될 것도 아니라고 할 것이고, 달리 그 무효나 취소사유에 관한 주장 입증도 없다. 따라서 피고의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다. 나. 이 사건 처분의 적법 여부 도로점용허가는 도로법 제40조에 의한 행정처분으로서, 이는 도로를 본래의 용법을 넘어 특정인에게 특별사용하는 권리를 설정하여 주는 행위로서 강학상의 이른바 특허에 해당된다고 할 것이고, 그 성질상 자유재량행위에 해당된다고 할 것이다. 그런데 도로법 제40조가 규정하는 도로점용에는 점용자가 도로를 배타적, 독점적으로 사용하는 경우 이외에도 점용자에 의한 특별사용과 일반인에 의한 일반 사용이 병존하는 경우도 있을 수 있고, 구체적인 점용의 형태에도 도로의 구역 안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축, 변개 또는 제거하는 등의 다양한 종류가 있을 수 있으며, 특히 도로의 점용허가는 그 자체가 하나의 고립된 처분으로 행하여지는 경우 이외에도 이 사건에서와 같이 특정 건축물이나 시설 등을 건축하고 이에 대한 출입로 등을 확보하기 위하여, 그 건물 등에 대한 건축허가처분등과 결부된 일련의 절차로서 행하여지는 경우가 적지 않다고 할 것이다. 따라서 행정청이 도로점용허가에 관한 위와 같은 재량을 행사함에 있어서는, 도로관리의 적정을 기함으로써 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하는 도로법의 입법목적이나 당해 도로점용의 구체적인 내용, 형태와 이로 인한 도로교통상의 영향은 물론이고, 신청인이 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우에 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회, 경제적 손실 등의 요소 등도 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 할 것이고, 이에 관한 행정청의 판단이 위와 같은 기준에 비추어 재량권을 일탈하거나 남용된 것으로 인정되는 경우에는 그 처분은 위법한 것이라고 할 것이다. (1) 살피건대, 앞서 본 바와 같이, 피고는 스스로 위 행정예고 등의 절차를 거쳐 이 사건 토지를 주유소의 부지로 선정하였고, 그 절차에 따라 주유소업자로 당첨된 원고는 주유소설치허가, 그에 따른 건축허가 등 각종의 허가, 신고 절차를 마쳐왔는데, 이는 최종적으로 주유소영업을 영위할 것을 목적으로 하는 일련의 행정처분이라 할 것이다. 따라서 그 허가 주체인 피고가 이상의 허가를 부여함에 있어서는 행정목적상의 적합성 및 각종 법령상의 제한을 사전에 종합적으로 검토하여, 이 사건 토지상에 주유소영업을 허용할 수 있다는 판단 아래 주유소설치허가 등 처분을 하였다고 볼 것이고(앞서 인정한 바와 같이 피고 시는 이 사건 주유소 건축허가를 부여하기에 앞서 수차에 걸쳐 도로점용허가에 따른 도로교통상의 문제점을 검토하였고, 이와 같은 검토를 거친 이후에 원고에게 주유소 건축허가를 부여한 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 다시 도로교통상의 이유를 들어 원고의 도로점용허가를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다), 원고 역시 행정청을 신뢰하여 피고가 요구하는 조건에 따라 주유소건물 및 이에 부대하는 각종의 시설을 설치하였다고 할 것이다. 따라서 피고로서는 이 사건 주유소 설치를 위한 일련의 절차인 도로점용허가에 대한 허용 여부를 결정함에 있어서는, 이를 허용함으로써 도로교통상의 중대한 장애를 가져오게 된다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 재량권을 행사함에 있어서 이러한 원고의 신뢰를 보호하여야 할 의무가 있다고 해석할 것이다. 피고는, 이 사건 건축허가 당시 도로점용 허가를 별도로 얻도록 하는 조건을 부담 내지 부관으로 명시하였으므로 원고로서는 도로점용허가를 별도로 얻어야 하고, 따라서 도로점용허가가 나기 이전에는 건축에 착수하지 아니하여야 함에도 불구하고, 그 이전에 스스로 섣불리 건축에 착수한 이상 그 사유를 피고에 대하여 내세울 수 없다는 취지로 주장하므로 살피건대, 갑 제5호증의 기재에 의하면, 이 사건 건축허가 당시 피고 시가 원고에 대하여 허가조건으로 '주유소 진·출입차량에 따른 도로점용허가를 얻을 것'이라는 기재를 한 사실은 인정되나, 한편 갑 제15호증, 갑 제22호증의 각 기재에 의하면, 피고 시는 원고와 함께 주유소허가를 받은 다른 사람들에 대하여도 모두 차량 진·출입에 따른 도로점용허가를 받아야 한다는 것을 명시하고 있었고, 또한 주유소허가의 특성상 차량출입을 위한 도로점용허가는 통상 수반되는 절차에 불과하다고 할 것이므로, 위 조항의 뜻은 주유소의 영업을 위하여는 건축허가와는 별도로 도로점용허가가 얻어야 한다는 것을 명시한 취지일 뿐이지 이로 인하여 원고에 대한 도로점용허가의 요건이 달라지게 된다거나 혹은 원고가 건축허가를 받은 후에도 위 도로점용허가를 받기 이전에는 공사를 착공하여서는 안된다는 뜻으로 볼 수는 없다 할 것이다( 건축법 제8조 제8항에 의하면, 건축허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 허가가 취소된다고 규정하고 있다). 또한 피고는 도로점용허가시에 관할 경찰서장의 의견을 듣도록 규정하고 있는 도로교통법 제65조 제1항을 내세워 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고 있으나, 위 조항은 도로에 대한 점용허가시에 경찰서장의 의견을 반영함으로써 도로교통의 원활한 소통과 안전을 도모하고자 하는 취지이지, 동 규정이 도로점용허가, 불허가처분의 적법 여부를 결정하는 것은 아님이 명백하므로, 위 주장 역시 받아들이지 아니한다. (2) 피고는 다시, 피고 시는 시정조정위원회의 검토를 거쳐 이 사건 토지의 동쪽에 접해 있는 남동쪽 도로만을 주유소의 출입구로 사용하는 조건을 부관으로 하여 이 사건 건축허가를 하였으므로, 이에 어긋나는 이 사건 신청은 위법하거나 신의칙에 어긋난다고 주장하고 있다. 살피건대, 앞서 본 바와 같이, 원고는 1994. 12. 27. 피고에게 건축허가심의신청을 하였는데 그 신청서에 남동쪽 도로만 이용하여 차량을 출입한다는 시정조정위원회의 심의결정사항을 수용한다는 취지가 기재되어 있는 사실은 인정되나, 이에 반하여 동 신청서에 첨부된 배치도면에는 이 사건 토지 앞의 횡단보도를 지난 지점(별지도면 ③방향)으로부터 차량이 주유소에 들어와 이 사건 토지의 동북쪽(별지도면 ④방향)으로 나가도록 표시되어 있고, 또한 피고시의 건축허가 실무자들은 위 '남동쪽 도로로 출입한다.'는 문구의 의미를 별지도면 ③방향으로 진입하여 별지도면 ④방향으로 나가는 것을 의미한다고 해석하여 원고에게 이와 같은 취지를 통지하여 원고로 하여금 위 배치도면을 작성 제출하게 하였다거나, 흑은 시정조정위원회에서 결정된 남동쪽 도로가 위 폐도를 의미하는 것은 사실이나 담당자로서는 이를 사용하여 주유소를 운영한다는 것은 현실적으로 불가능하다고 판단하여 이를 합리적으로 변경 해석하여 이를 원고에게 통지하여, 원고로 하여금 위와 같은 내용의 배치도면을 작성 제출하게 하고 이를 토대로 건축허가를 하여 주었다는 것이고, 또한 원고에 대한 이 사건 건축허가서(갑 제5호증)의 기재에 의하더라도 위와 같이 남동쪽 도로를 사용하여야 한다는 내용의 조건이 전혀 기재되어 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 원고가 남동쪽 도로만을 이 사건 주유소의 진·출입로로 사용하는 것을 조건으로 하여 이 사건 건축허가 신청을 하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다(이 법원의 현장검증 결과에 의하면, 위 남동쪽 도로를 출입로로 사용하는 것은 사실상 불가능하다고 판단되었고, 이러한 사정은 위 건축허가 당시 원고는 물론이고 피고 시에서도 알고 있었다고 보아야 할 것이다). 따라서 피고의 위 주장 역시 이유 없다. (3) 한편 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 토지는 제주공항에 인접하여 있고 교통이 번잡한 교차로의 곡각지점에 있어서, 원고가 이 사건 건축허가신청을 하였을 당시를 기준으로 하여 보면, 차량이 자주 출입하는 주유소의 부지로는 다소 적절치 못한 점이 있었던 것이 사실이나, 위 도로교통안전협회 제주도지부의 의견조회나 이 법원의 현장검증 결과 등에 의하면, 차량의 진·출입 방향을 조정하고 주위의 교통여건을 개선하는 조치가 이루어지면 위와 같은 도로교통상의 문제는 해결될 수 있다고 보이는데, 원고의 이 사건 도로점용허가신청은 별지도면 ㉮부분을 차량의 진입로로 사용하도록 되어 있는 반면, 출구는 주로 이미 기존에 도로가 개설된 부분을 이용함으로써 도로교통상의 장애를 최소화시키고 있고, 또한 이 사건 건축허가신청 당시 문제로 지적되었던 횡단보도와 버스정류장은 모두 다른 곳으로 이전되어 이 사건 주유소의 차량출입과는 직접적으로 관련이 없게 되었다는 것이며, 그 밖에 제주시내의 다른 지역의 예를 보더라도 교차로의 곡각지점 등 이와 유사한 위치에 다수의 주유소들이 설치되어 운영되고 있는 점 등의 사정을 종합하면, 이 사건 도로점용신청을 허가하는 경우에 중대한 도로교통상의 장애를 가져올 것이라고 보기도 어렵다. (4) 반면 원고가 이 사건 도로점용허가를 받지 못하게 될 경우에는 앞서 본 바와 같이 막대한 비용을 투자한 주유소 건물과 각종 부대시설이 전혀 사용할 수 없게 되고(남동쪽 도로만을 사용하여 주유소를 운영하는 것이 사실상 불가능함은 앞서본 바와 같다), 이로 인하여 원고는 큰 손실을 입게 될 것으로 보인다. 이상에서 살핀 바와 같이, 원고가 위와 같은 일련의 절차를 거쳐 이 사건 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이 사건 도로점용허가의 구체적인 내용과 이로 인하여 발생할 수 있는 도로교통상의 장애, 이 사건 도로점용허가가 불허되었을 경우에 원고가 입게 되는 손실 등을 종합하면, 피고의 이 사건 처분은 그로 인하여 원고가 받는 불이익의 정도가 그로 인하여 유지하고자 하는 공익상의 필요에 비하여 현저하게 크다고 보여지고, 따라서 이 사건 처분은 재량권을 벗어난 위법한 처분에 해당한다고 할 것이다. 3. 결 론 그러므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략] 판사 임대화(재판장) 권오창 신흥철