평균임금증가거부처분취소

【연관판결】서울행정법원,2009구단17981,1심-대법원,2011두1153,3심 【주문】1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다. 가. 피고가 2009. 11. 4 원고에게 한 평균임금 정정불승인 처분 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30까지 기간에 대한 부분을 취소한다. 나. 원고 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송총비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지 피고가 2009. 11. 4. 원고에 대하여 한 평균임금 정정불승인 처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 원고 청구를 기각한다. 【이유】1. 처분의 경위 가. 원고는 외국계 회사인 ○○○○○ 주식회사 부사장으로 재직하다가, 1991. 11. 4. 회의 도중 쓰러져 1991. 11. 4.부터 1994. 3. 17.까지 뇌경색으로 입원 및 통원치료를 받았으나 치료가 종결된 이후에도 좌반신 마비 장해가 남아, 1994. 5. 7.부터 장해등급 5급 8호를 적용받게 되었다. 나. 원고는 휴업급여로 1991. 11. 5.부터 1992. 5. 17.까지 23,011,480원을 받았다. 원고는 장해급여로 1994. 5. 27.부터 1996. 5. 31.까지 기간에 대하여 2회에 나누어 장해보상연금 94,043,880원을 받았고, 1996. 6, 1.부터는 매년 6. 1. 기준 평균임금을 기초로 산정된 장해등급 5급에 해당하는 장해보상연금(평균임금 x 제5급 장해에 대한 장해보상연금 일수 193일)을 12월로 안분한 돈을 매월 지급받아, 2002. 12. 31.까지 받은 액수는 452,162,820원이다. 다. 그런데 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 산업재해보상보험법이 개정되어 이른바 '최고·최저 보상제도'가 시행됨에 따라, 피고는 2003. 1. 1.부터 2009. 6. 30.까지 기간에 대하여 고용노동부장관이 고시한 1일 최고 보상기준 금액을 평균임금으로 하여 산정한 장해등급 5급에 해당하는 장해보상연금만 지급하였다. 라. 원고는 2003. 3. 18. 서울행정법원에 피고를 상대로 장해연금 감액처분 취소 소송(2003구단1823)을 제기하고 아울러 위헌법률심판제청 신청(2003아690)도 하였으나, 서울행정법원은 2005. 2. 16. 본안청구 및 위헌법률심판제청 신청을 모두 기각하였다. 원고는 2005. 3. 8. 헌법재판소에 헌법소원심판청구(2005헌바20)를 하였고, 헌법재판소는 2009. 5. 28. 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 사건에서 산업재해를 입은 근로자들 간 소득격차를 완화하고 새로운 산업재해보상사업을 실시하기 위한 자금을 마련하고자 하는 공익상 필요성이 구 산업재해보상보험법(1999. 12, 31. 법률 제6100호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산재법'이라 한다)이 시행되기 전에 산업재해보상보험법상 보험급여 대상이 된 원고 등 신청인이 가지는 산재보험 수급권에 대한 신뢰이익보다 충분히 크다고 보이지 않는다는 이유로 산업재해보상보험법 부칙(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 일부 개정된 것) 제7조 중 '2002년 12월 31일까지는' 부분에 대한 위헌 결정(이하 '이 사건 위헌 결정'이라 한다)을 하였다. 마. 피고는 이 사건 위헌 결정 이후 원고에게, 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 기간에 대하여 2002. 6. 1. 기준 평균임금 474,445.97원(1일)을 기초로 하여 산정한 장해 등급 5급에 해당하는 장해보상연금(474,445.97원 × 193일) 합계액에서 이미 매월 지급한 장해보상연금(위 다.항 기재 돈) 합계액을 공제한 404,684,200원(2009. 7. 16.에 지급한 2003. 1. 1.부터 2009. 5. 31.까지 기간에 대한 차액 399,618,510원 + 2009. 7. 24.에 지급한 2009. 6. 1.부터 2009. 6. 30.까지 기간에 대한 차액 5,065,690원)을 추가로 지급하였다. 그 후 피고는 2009. 7. 1.부터 2010. 8. 31. 까지 장해보상연금으로 매월 7,630,670원을 지급하였다. 바. 원고는 2009. 10. 14. 피고에게 2003. 1. 1. 이후 기간에 대하여 동일 직종 근로자 통상임금 변동률을 기준으로 평균임금을 인상하여 장해보상연금을 재산정해 지급받지 못한 장해보상연금 차액 상당을 달라는 취지로 '평균임금 증감신청 및 보험급여 차액 청구'를 하였다. 사. 피고는 2009. 11. 4. 원고에게 다음과 같은 사유로 평균임금 증가 거부처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 피고는 산업재해보상보험법(2001. 12. 31. 법률 제6590호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '전부 개정되기 전 산재법'이라 한다) 제38조 제3항에 의하면 평균임금 증감 여부에 대한 재량권을 가진다. 피고가 인정한 원고 평균임금은 산업재해를 입기 전에 원고가 종사하던 직종과 동일한 업무에 종사하는 근로자들이 받고 있는 통상임금 수준과 비교하여 결코 낮은 것이 아니다. 구 산재법 시행 당시 산업재해를 입은 근로자들과 달리, 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정 된 산업재해보상보험법이 2000. 7. 1. 시행된 이후 산업재해를 입은 근로자들은 '최고·최저 보상제도'가 적용되어 평균임금 인상 상한이 제한되고 있는 점에 비추어 보면, 이와 달리 원고에 대하여 2003. 1. 1. 이후 기간에 대하여 평균임금을 계속 인상하는 것은 형평에 반한다. [인정 근거] 갑 제1 내지 5호증, 을 제1호증의 1, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안 전 항변 가. 피고 주장 이 사건 위헌결정은 구 산재법 부칙 제7조 위헌 여부에 대하여만 판단한 것이다. 산업재해보상보험법은 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되면서 위헌 결정된 부칙 제7조와 같은 '최고·최저 보상제도'에 대한 유예 규정을 두고 있지 않다. 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되고 2008. 7. 1. 시행된 산업재해보상보험법 제36조 제3항에 따라 평균임금 증감 여부를 결정하는 것이 기속행위가 되었다고 하더라도 2007. 4. 11. 산업재해보상보험법 전부 개정으로 인하여 '최고·최저 보상제도'는 모든 산재 수급권자에게 적용되는 것이고 원고가 구하는 2008. 7. 1. 이후 평균임금 인상 부분은 최고 보상기준금액을 초과하는 것이 명백한 이상, 평균임금 증액 여부를 다를 법률상 이익이 없다. 나. 판단 구 산재법 시행 당시 업무상 재해를 당하여 수급권자가 된 원고가 산업재해보상보험법 전부 개정으로 인하여 평균임금 증감 여부에 대한 '최고·최저 보상제도' 적용을 받게 되는지 여부는 본안에 들어가 판단할 사항일 뿐이지 그로 인하여 소 제기 자체가 부적법해진다고 볼 수 없다. 피고의 본안 전 항변은 이유 없다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자 주장 1) 원고 이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 위법하다. 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것) 부칙 제7조에 대한 이 사건 위헌결정으로 인하여, 구 산재법 시행 당시 산업재해를 입은 원고에 대하여는 구 산재법을 적용하여 증감된 평균임금을 기초로 장해보상연금을 산정해 지급하여야 하고, 구 산재법 이후 시행된 '최고·최저 보상제도'는 적용되지 아니한다. 피고는 원고와 같은 구 산재법이 개정된 이후 산업재해를 입은 근로자들에 대하여는 매년 평균임금 인상률을 적용하여 평균임금을 인상하였음에도, 구 산재법 시행 당시 산업재해를 입은 원고에 대하여는 2003년 이후 평균임금을 인상하지 아니하였다. 전부 개정되기 전 산재법 제38조 제3항에서 '평균임금을 증감할 수 있다"고 규정한 것은 피고에게 평균임금 증감에 대한 기속재량권을 부여한 것이지 자유재량권을 부여한 것이 아니다. 이 사건 처분 중 2007. 4. 11. 이전 기간에 대한 평균임금 정정 불승인 부분은 재량을 그르쳐 위법하다. 또한 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되어 2008. 7. 1. 시행된 산업재해보상보험법 제36조 제3항은 "평균임금을 증감한다"고 규정하고 있어 평균임금 증감 여부는 기속행위가 되었다. 따라서 이 사건 처분 중 2008. 7. 1. 이후 기간에 대한 평균임금 정정 불승인 부분 또한 위법하다. 2) 피고 피고는 전부 개정되기 전 산재법 제38조 제3항에 따라 평균임금을 증감할지 여부에 대한 재량권을 가지고 있고, 다만 피고가 평균임금을 증감하기로 결정한 경우에는 산업재해보상법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부 개정되기 전의 것) 제25조에 따라 평균임금을 증감하여야 하는 것이다. 이 사건 처분 중 2007. 4. 11.까지 기간에 대한 평균임금 정정 불승인 부분은 재량권을 일탈 남용하여 이루어진 것이 아니다. 2007. 4. 11. 산업재해보상보험법 전부 개정으로 인하여 '최고·최저 보상제도' 적용을 받는 이상, 원고가 구하는 인상된 평균임금은 최고 보상기준금액을 초과하므로, 이 사건 처분 중 2008. 7. 1. 이후 기간에 대한 평균임금 증액 청구를 인정하지 아니한 부분은 적법하다. 나. 관련 법령 별지 '관련 법령' 기재와 같다. 다. 판단 1) 2003. 1. 1 부터 2008. 6. 30.까지 기간에 대한 평균임금 정정청구 부분 가) 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것)제38조 제3항과 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되어 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의하면, 보험급여를 산정함에 있어 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업 폐지휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있다고 규정하고 있다. 산업재해보상보험법시행령(2000. 6. 29. 대통령령 제16871호로 일부 개정되기 전의 것과 2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 일부 개청되어 2000. 7. 1 시행되었으며, 2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부 개정되기 전의 것) 제25조 제1항은, 법 제38조 제3항의 규정에 의하여 보험급여를 산정하는 경우에 적용할 평균임금의 증감은 [별표 1]의 규정에 의한다고 규정하고 있다. [별표 1] '평균임금의 증감' 제1호 단서는 '다만, 보험급여 중 장해보상연금 및 유족보상 연금의 산정을 위한 평균임금 증감과 평균임금을 증감하여야 할 근로자와 동일한 직종의 근로자가 당해 사업장에 없거나 당해 근로자가 소속한 사업의 폐지 휴업 등 사유로 인하여 통상 임금의 변동률을 확인할 수 없는 근로자 및 퇴직한 근로자의 보험급여 산정에 적용할 평균임금의 증감은 제2호의 규정에 의한다고 규정하고 있고, 제2호에 의하면 제1호 단서 규정에 의한 평균임금 증감방법에 대하여 '가. 업무상재해의 발생일부터 1년간 : 업무상 재해 발생일 현재의 당해 근로자의 평균임금', '나. 업무상 재해 발생일부터 1년 이후 : 다음의 산식에 의하여 산출된 금액, 전회의 평균임금액 × (2년 전 보험연도의 7월 1일부터 1년 전 보험연도의 6월 30일까지 전근로자의 월평균 정액급여/3년 전 보험연도의 7월 1일부터 2년 전 보험연도의 6월 30일까지 전근로자의 월평균 정액급여)'로 규정하고 있다. 나) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수 없고, 당해 처분 근거가 된 규정 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결, 대법원 2008. 5. 29. 선고 2007두18321 판결 참조). 산재보험수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리이지만, 법정 요건을 갖춘 후 발생하는 보상금수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고 그 성질상 경제적·재산적 가치가 있는 공법상 권리이다(헌법재판소 2006. 11. 30. 2005헌바25 결정). 앞서 든 산업재해보상보험법 관련 규정에 의하면, 보험급여 수급권자에게 평균임금 증감에 대한 신청권을 부여하고 있고, 산업재해보상보험법 제25조 제1항과 관련하여 시행령 [별표 1]에서 평균임금 증감 방법을 구체적으로 규정하고 있어 평균임금 증감처분에 대한 요건이나 내용을 명백하게 일의적으로 규정하고 있다. 따라서, 피고가 가지는 평균임금 증감에 관한 권한은 기속 재량에 해당된다. 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30. 까지 기간에 대한 평균임금 정정 불승인 부분은 위법하다, ① 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 구 산업재해보상보험법이 개정된 이유는 법적 간결성·함축성과 조화를 이루는 범위 내에서 법 문장 표기를 한글화하고 어려운 용어를 쉬운 우리말로 풀어쓰며 복잡한 문장은 체계를 정리하여 쉽고 간결하게 다듬어 종래 공무원이나 법률 전문가 중심의 법률 문화를 국민 중심의 법률 문화로 바꾸고자 하는 것이다. 위와 같은 개정이유에 비추어 보면 2007. 4. 11.자 구 산업재해보상보험법 전부 개정으로 인해 구 산재법법 시행당시 업무상 재해를 당한 수급권자들에 대하여 '최고·최저 보상제도'가 당연히 적용되는 것은 아니다. 따라서 피고는 구 산재법 관련 법령에 따라 원고에 대한 장해보상연금 산정 기초가 되는 평균임금이 증감되었는지 여부를 판단하여야 한다. ② 피고는 업무상 재해 발생일인 1991. 11. 4.로부터 1년 이후인 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 기간에 대한 원고에 대한 평균임금을 다음과 같은 산식, 즉 '전회의 평균임금액'에 '2년 전 보험연도 7월 1일부터 1년 전 보험연도 6월 30일까지 전근로자의 월평균 정액급여'를 '3년 전 보험연도 7월 1일부터 2년 전 보험연도 6월 30일까지 전근로자의 월평균 정액급여'로 나눈 값을 곱하는 방식에 의하여 산정하고, 여기에 장해 제5급에 해당하는 일수인 193일을 곱하여 장해보상연금액을 산정하여야 하는데도, 노동부장관이 고시한 1일 최고 보상기준 금액을 평균임금으로 하여 산정한 장해 등급 5급에 해당하는 장해보상연금을 초과한다는 이유로 2003. 1. 1. 이전에 지급받고 있던 금액과 같은 2002. 6. 1. 기준 평균임금을 기초로 하여 산정한 장해보상연금만 지급하였다. 2) 2008. 7. 1. 이후 기간에 대한 평균임금 정정청구 부분 가) 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되어 2008. 7. 1. 시행되었으며, 2010. 5. 20. 일부 개정되기 전의 것) 제36조 제3항은, '보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자 임금 평균액 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 '제3항 따른 전체 근로자 임금 평균액 증감률 및 소비자물가 변동률의 산정 기준과 방법은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 증감률 및 변동률은 매년 노동부장관이 고시한다'고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항은 '보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6 항까지 규정에 따라 보험급여 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배(이하 '최고 보상기준 금액'이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 '최저 보상 기준 금액'이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제8항은 '최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액의 산정방법 및 적용기간은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 최고 보상기준 금액 또는 최저 보상기준 금액은 매년 노동부장관이 고시한다'고 규정하고 있다. 나) 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분 중 2008. 7. 1. 이후 평균임금 정정 불승인 부분은 적법하다. ① 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정된 구 산업재해보상보험법은 개정 구 산업재해보상보험법 시행 전 업무상 재해를 당한 근로자인지 여부에 따른 구분을 두지 않아 모든 산재 근로자를 적용대상으로 하고 있으므로, 원고에게도 적용된다{개정 법률 이 전문 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론, 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전의 법률 부칙 경과규정도 실효된다고 보는 것이 원칙이지만, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 한다. 여기에서 말하는 '특별한 사정'은 전문 개정된 법률에서 종전 법률 부칙 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 하는 예외적인 사정이 있는 경우도 포함한다. 이 경우 예외적인 '특별한 사정'이 있는지 여부를 판단하면서는 종전 경과규정 입법 경위 및 취지, 전문 개정된 법령 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2008.11.27, 선고 2006두19419 판결 참조). 개정 구 산업재해보상보험법 개정이유 중 관련 사항은 아래와 같다. 개정법은 경제사회발전 노사정위원회에서 2006. 12. 13. 합의·의결한 산업재해보상보험제도 개선안을 토대로 산재근로자 간 보험급여 형평성과 합리성을 높이고자 하는 것으로, 평균임금 증감제도 (법 제36조 제3항)와 관련하여 재직근로자는 동종근로자 통상임금 변동률을 적용하고, 퇴직근로자 및 연금수급자는 전체 근로자 임금상승률을 적용하고 있어 대기업 근로자와 중소기업 근로자, 재직자와 퇴직자연금수급자 간의 보험급여 증감에 형평성 문제가 있어, 평균임금은 일률적으로 매년 전체 근로자 임금 평균액 변동률에 따라 증감하되, 근로자 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가 변동률에 따라 증감하도록 하였다. 최고최저 보상기준제도(법 제36조 제6항)와 관련하여, 전부 개정 전 최고 보상기준 금액이 전체 근로자 임금 수준, 임금 계층별 근로자 분포비 등을 고려하여 설정하고 있고, 최저 보상기준 금액은 최저임금 조정률을 고려하여 설정하고 있으나 그 기준이 가변적이고 불명확하여 보험급여 수급자 간 형평성을 도모하려는 취지를 살리지 못하고 있어, 최고 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배, 최저 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 2분의 1로 규정하였다. 이러한 입법 취지와 개정된 내용, 산업재해보상보험법의 체계 등을 종합적으로 고려할 때, 종전의 경과규정이 개정법에서도 적용된다고 볼 예외적인 사정이 있다고 보이지 않는다}. ② 원고는 2008. 7. 1. 당시 60세에 도달하여 소비자물가 변동률 따라 평균임금을 증감하여야 하는데, 고용노동부 장관이 고시한 산업재해보상보험법에 따른 최고보상기준금액(1일)은, 2008년 7월 1일부터 2008년 12월 31일까지 1일 157,220원, 2009년 1월 1일부터 2009년 12월 31일까지 1일 159,481원이다. 피고는 원고에게 2008. 7. 1. 이후 기간에 대하여 고시된 최고 보상기준 금액보다 높은 2002. 6. 1. 기준 평균임금 474,445.97원(1일)을 기초로 하여 산정한 장해보상연금 월 7,601,670원씩을 지급하고 있어 최고 보상기준 금액보다 많은 돈을 받고 있으므로, 평균임금 증액 요건에 해당하지 아니한다. 3. 결 론 원고 청구 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 기간에 대한 평균임금 정정청구 부분은 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하다. 피고 항소를 일부 받아들여 제1심 판결을 주문과 같이 변경한다. 재판장 판사 재판장 판사1 판사 판사1 판사 판사2