견책처분취소청구사건

공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 따라 토지를 취득하면서 위약시 행정대집행법에 의한 대집행을 허용하는 특약을 둔 경우, 그 특약의 효력

공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 따른 토지의 취득은 공공사업에 필요한 토지를 그 소유자와의 협의에 의하여 취득하는 것으로서 일종의 사법상의 매매계약을 맺은 것과 같은 성질을 띈 것이므로 해당 계약서에 행정대집행법에 의한 대집행을 허용하는 취지의 계약조항이 설정되어 있다고 할지라도 행정청이 이를 근거로 지장건축물소유자에 대하여 강제철거를 단행할 수는 없다.

행정대집행법 제2조

【원 고】 【피 고】 서울특별시장 【주 문】 피고가 1984.6.16. 원고에 대하여 한 견책처분을 취소한다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이 유】 (1) 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제2호증의 1,2의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면, 피고는 1984.6.16. 서울특별시 제1인사위원회의 징계의결을 거쳐 당시 성동구청 (과명 생략)과장으로 근무하던 원고에 대하여 견책처분을 하였는데, 그 징계사유는 원고가 서울 성동구 응봉동과 용산구 한남동간의 옥수로 확장 및 포장공사(이하 편의상 이 사건 공사라고 부른다)를 위하여 1979년부터 시행되어 온 지장건축물보상 및 철거에 관한 업무를 담당한 주무과장으로서 ㉮ 그가 담당한 18건의 지장건축물철거계약서에 철거기한이 명시되지 아니하였을 뿐만 아니라, 보상협의된 건축물은 일정기간내에 자진철거토록 조치하고, 만일 그 기한내에 철거가 이행되지 아니할 때에는 자진철거촉구나 계약조건에 의한 강제철거등 적절한 행정조치를 취하여야 함에도 불구하고 이러한 조치를 취하지 아니한 채, 보상협의가 끝난 건축물을 장기간 방치하다가 1982.6.10. 이후에야 비로소 도합 5회에 걸쳐 지장건축물 철거를 독촉하는 형식적인 철거요구공문만 반복하여 발송하였고, 그후 1983.8.19., 같은해 10.4. 및 10.29. 세차례에 걸쳐 취한 단수, 단전등의 행정조치도 유관부서와의 적극적인 협조미흡으로 말미암아 일부만 실효를 거두었을 뿐 완전한 철거실적을 거두지 못함으로써 이 사건 공사구간의 철거대상건축물 249동중 180동만이 기한내에 철거되고 69동은 1984.4.까지 철거되지 아니하는 결과가 되어 공사시행에 막대한 지장을 초래함과 아울러 기철거주민과 미철거건축물의 후면건물주로부터 불만의 대상이 되었고, ㉯ 보상협의가 끝난 미철거건물주들이 그들의 토지소유권이 서울특별시로 이전등기된 후에도 그 토지상에서 장기간 건물임대 또는 상행위로 수익을 올리면서 무단점용하고 있음에도 불구하고 서울특별시 재무회계규칙 제118조 제4항 제2호에 의한 변상금 징수조치를 취하지 아니한채 이를 장기간 묵인 내지 방치함으로써 이제는 그에 대한 변상금을 부과한다 하더라도 관계규정이 1984.2.29.자로 개정되어 당초 540,000,000원에 달하던 변상금을 250,000,000원 정도밖에 부과할 수 없게 되었을 뿐만 아니라 이미 철거된 건축물에 대하여서도 장기간의 무단점용 사실에 대한 수익증빙자료를 확보치 아니하여 그에 대한 변상금 부과징수상의 문제점을 야기함으로써 지방공무원법 제48조 소정의 성실의무를 위반하였다는 것인 사실, 이에 원고가 같은해 6.30. 총무처 소청심사위원회에 소청심사청구를 한 결과 동 위원회는 같은해 9.21. 징계사유 ㉯점에 대하여, 무단점용 시유재산에 대하여 점용료 또는 변상금을 부과하도록 되어 있는 서울특별시 재무회계규칙 제118조 제4항 제2호는 처음부터 아무런 권원없이 시유재산을 무단점용하는 경우에 그 대가를 징수하도록 하는 취지에서 마련된 규정으로서 이 사건처럼 자신이 소유하고 있던 토지의 실질적 인도를 지연하고 있을 경우에는 그 적용이 없는 것으로 보여질 뿐만 아니라 이와 같은 사안에 변상금을 부과한 선례마저 없다는 등의 이유를 들어 징계사유로 삼기에 적절치 않다고 판단하면서 다만 징계사유 ㉮점만으로도 원고를 견책처분하기에 충분하다고 하여 원고의 소청심사청구를 기각한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증없다. (2) 위에서 인정한 바와 같이 당초의 징계사유 ㉯점은 총무처 소청심사위원회에 의하여 이미 징계책임을 묻기에 부적절한 것으로 판단된 이상 당원은 같은 취지에서 이를 징계사유에서 제외하여 이 사건에서의 원·피고간 쟁점인 징계사유 ㉮점의 당부에 관하여 판단하는바, 우선 판단의 편의상 이 사건 공사의 진행과정을 살펴보건대, 성립에 다툼이 없는 갑 제4호증의 1,2, 갑 제5호증, 을 제6호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면, 이 사건 공사는 피고가 1979.4.부터 1984.4.까지 약 5년간에 걸쳐 총 사업비 금 13,900,000,000원을 출연하여 도시계획사업의 일환으로 시행한 공사로서 1979.4.10.자 서울특별시 고시 제149호 및 같은해 11.21.자 같은 고시 제313호에 의한 도시계획시설(도로) 변경 결정 및 지적승인고시, 같은해 10.12. 용지매매 및 지장물이전 가격과 보상방침결정, 1984.4.12.자 서울특별시 고시 제180호에 의한 도시계획사업실시 계획인가고시 등의 순으로 일련의 절차를 밟아 실제공사는 피고의 행정편의상 도시계획사업실시 계획인가전인 1983.7.5. 착공되어 1984.4.경까지 83년과 84년 시공분으로 나누어 실시됨과 아울러 위 사업에 필요한 도로용지의 취득 및 그 손실보상업무는 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법에 정한 방법으로 시행되었음을 알 수 있는 바, 여기에서 피고가 위 도시계획사업시행과 관련하여 원고의 성실의무위반의 구체적 사례로서 적시한 각 점의 당부에 관하여 살피건대, 첫째로, 지장건축물 철거계약서에 철거기한의 기재를 누락하였다는 점에 관하여 성립에 다툼이 없는 을 제3,4호증의 각 기재의 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 성동구청 (과명 생략)과장으로 근무할 동안 부하담당직원이 지장건축물 소유자와의 간에 철거기한을 명시하지 아니한 채 작성하여온 18건의 지장물철거계약서를 결재한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증없으나, 한편 위 을 제3호증, 성립에 다툼이 없는 갑 제3호증의 3, 갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제7호증의 1,2의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면 위와 같이 철거기한이 명시되지 아니한 철거계약서가 생기게 된 경위는 1979.4.경 이래 지장건축물소유자와의 간에 보상협의가 이루어질 당시에는 구체적인 시공일자가 확정되지 아니한 상태였기 때문에 저렴한 보상가격에 대한 민원의 소지를 제거함과 아울러 원만한 철거계약체결로 유도, 설득한다는 견지에서 성동구청장의 지시에 따라 추후 구체적인 시공일자가 확정된 뒤 지장건축물 소유자들에게 그 철거시기를 통보해 주면 그 통보에 따라 철거토록 방침을 세워 이에 따라 철거계약체결 및 보상업무담당자들은 그러한 취지를 지장건축물소유자들에게 주지시켜 그들을 계약체결로 유도하느라고 철거기한이 명시되지 아니한 계약서를 작성하게 되었고, 원고는 철거기한을 확정일자로 명시하는 경우 계약체결에 어려움이 많다는 업무담당자의 설명을 듣고서 위와 같은 방침이 서 있는 이상 철거기한이 명시되어 있지 않다하여 별 문제가 생길 여지가 없다는 판단아래 이를 결재하기에 이른 저간의 사정을 엿볼 수 있는 바, 사실관계가 이와 같다면 원고가 철거기한이 명시되지 아니한 18건의 철거계약서를 결재하였다하여 이를 두고 지방공무원법 제48조에서 말하는 성실의무위반의 잘못을 저질렀다고 보기는 어려울 뿐만 아니라 나아가 위와 같이 철거기한이 명시되지 아니한 철거계약서로 인하여 이 사건 공사시행에 막대한 지장을 초래함과 아울러 기철거주민과 미철거건축물의 후면 건물주들의 불만의 대상이 되었다고 인정할만한 피고의 직접적인 입증도 없으므로 결국 피고가 위 점을 원고의 불성실한 업무처리의 일사례로 거시하였음은 부당하다. 둘째로, 보상협의된 건축물은 일정한 기한내에 자진철거토록 조치하고, 만일 기한내에 철거이행되지 아니할 적에는 자진철거촉구나 계약조건에 의한 강제철거등의 적절한 행정조치를 취하여야 함에도 불구하고 이를 결하였다는 점에 관하여 살피건대, 우선 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법에 따른 토지의 취득은 공공사업에 필요한 토지를 그 소유자와의 협의에 의하여 취득하는 것으로서 일종의 사법상의 매매계약을 맺은 것과 같은 성질을 띈 것이므로 당해 계약서에 행정대집행법에 의한 대집행을 허용하는 취지의 계약조항이 설정되어 있다고 할지라도 행정청이 이를 근거로 지장건축물소유자에 대하여 강제철거를 단행할 수는 없는 법리이므로 피고가 이점을 원고의 구체적인 업무불성실의 사적으로 거시함 역시 부당하고, 나아가 앞서 든 갑 제2호증의 2, 갑 제3호증의 3의 각 기재에 의하면 이 사건 공사중 83년 시공구간은 공사착공전에 지장건축물의 철거가 모두 이루어지고 다만 1984.3.2 착공된 84년 시공구간중 24동의 지장건축물이 그 보상협의가 완료되었음에도 불구하고 공사착공전까지 철거되지 아니하는 바람에 공사시행에 지장을 받았음을 알 수 있는 바, 앞서 인정한 바와 같이 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법에 따른 철거계약만으로는 사업시행자에게 강제철거권이 인정되지 아니하는 이상 공사시행에 지장을 초래한 주된 책임은 원칙적으로 철거계약을 불이행한 지장건축물의 소유자에게 있다고 할 것으로서 원고의 소관 업무에 차질이 생겼다는 사실만으로 일반적인 감독해태의 책임을 물을 수는 없고 원고에게 책임을 묻기 위하여서는 맡은바 임무를 태만히한 구체적이고도 직접적인 사실의 적시와 이에 대한 충분한 입증이 따라야 할 것인 즉 피고의 징계사유 자체에서 적시하고 있듯이 원고가 84년 시공분 공사착공일인 같은해 3.2.을 훨씬 앞둔 1982.6.10.부터 5회에 걸쳐 지장건축물 소유자들에게 지장건축물의 철거요구공문을 반복발송하여 그 철거를 독촉함과 아울러 조기철거를 간접적으로 강제하기 위하여 1983.8.19., 같은해 10.4. 및 같은해 10.29. 세차례에 걸쳐 유관부서에 단수, 단전 등의 조치를 취해줄 것을 협조요청하였음은 (과명 생략)과장으로서의 맡은바 임무를 다한 것으로 보여지고, 완전한 철거실적을 거두지 못하였다는 결과만을 두고 임무를 해태한 것이라고 추단할 수는 없으며, 그밖에 일건기록을 살펴보더라도 원고에 대하여 징계사유 ㉮점과 같은 책임을 추궁할 만한 구체적이고도 직접적인 자료가 없다. (3) 그렇다면, 피고의 원고에 대한 이 사건 견책처분은 적법한 징계사유없이 이루어진 것으로서 위법하다고 아니할 수 없으므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 정당하다하여 인용하기로 하고, 소송비용은 패소자인 피고에게 부담시키기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김재철(재판장) 안성회 김길중