구미지역 6개 교복판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 피심인 주식회사 스쿨룩스 구미점, 윤○○, 이○○, 이△△, 김△△, 박○○은 구미시, 김천시, 칠곡군 소재 중ㆍ고교의 교복구매 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하여 결정함으로써 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니된다. 2. 피심인 주식회사 스쿨룩스 구미점, 윤○○, 이○○, 이△△, 김△△, 박○○은 다음 각 호에 따라 과징금을 납부하여야 한다. 가. 과징금액 1) 주식회사 스쿨룩스 구미점 : 39,000,000원 2) 윤○○(아이비) : 40,000,000원 3) 이○○(엘리트) : 35,000,000원 4) 이△△(스마트) : 42,000,000원 5) 김△△(쎈텐) : 29,000,000원 6) 박○○(세인트) : 5,000,000원 나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 스쿨룩스 구미점, 윤○○, 이○○, 이△△, 김△△, 박○○은 구미지역에서 중ㆍ고등학생용 의류 도ㆍ소매업을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 함) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 1 2 피심인들의 일반현황은 아래 의 내용과 같다. 피심인들의 일반현황 2 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 원) * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 학교주관구매제도 3 2014년도부터 시행된 학교주관 교복구매 제도는 학교장이 계약의 주체로서 법령 등에 정해진 절차(학교운영위원회ㆍ교복선정위원회 심사 및 회계절차)를 거쳐 입찰을 통해 교복을 구매하는 제도이며, 국ㆍ공립학교는 의무적으로 채택하여야 하고, 사립학교는 채택 여부를 재량으로 정할 수 있다. 4 구매과정은 크게 ① 구매입찰공고, ② 참가신청(입찰서 제출), ③ (참가자들의) 제품설명회, ④ 교복선정위원회 3 심사 및 개찰, ⑤ 업체선정 및 발표, ⑥ 계약체결로 이루어진다. 5 학교주관구매제도로 진행되는 입찰은 처음에는 규격(품질)을 평가하고, 평가를 통과한 업체에 한해 투찰가격을 개찰하는 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰) 방식으로 진행된다. 6 즉, 먼저 규격입찰에서 교복선정위원회의 심사에 의해 적격자로 확정된 자에 한하여 투찰가격을 개찰한 뒤 그 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정하여 계약이 이루어진다. 7 입찰에 참여하는 사업자들은 조달청 나라장터를 통해 온라인으로 투찰하고 직접 학교를 방문하여 제안서를 제출하게 되는데, 온라인 투찰 당시 당해 입찰 품목의 기초금액이 제시되어 이를 참고하여 투찰액을 결정한다. 4 학교주관구매제도 8 위와 같은 과정으로 인해 학교주관 교복구매 제도로 진행되는 입찰(이하 '교복구매입찰’이라 한다)은 처음에는 품질ㆍ규격을 평가하고, 평가를 통과한 업체에 한해 투찰가격을 개찰하는 2단계 입찰로 진행된다. 9 입찰에 참여하는 사업자들은 조달청 나라장터를 통해 온라인으로 투찰하고 직접 학교를 방문하여 제안서를 제출하게 되는데, 온라인 투찰 당시 당해 입찰 품목의 기초금액이 제시되어 이를 참고하여 투찰 금액을 결정한다. 2) 구미시 중ㆍ고등학교 및 교복판매대리점 현황 10 구미시에는 2023. 12. 31. 기준으로 28개 중학교와 21개 고등학교가 있으며, 그 중 경구중ㆍ고, 도개중, 무을중, 산동중, 오상중, 해평중을 제외한 42개 중ㆍ고교가 나라장터 입찰을 통해 신입생 등의 교복을 구입하고 있다. 11 구미시에는 2017년 하반기 쎈텐이 영업을 시작하기 전에는 브랜드 4사와 세인트가 각급 학교의 교복구매입찰에 참여하였으며, 보통 1개 학교당 3 ∼ 5개 교복대리점이 투찰하였다. 12 피심인들은 구미시 소재 중ㆍ고교 뿐만 아니라 인근지역 김천시 소재의 경북과학기술고와 칠곡군 소재의 북삼중ㆍ고, 석적중, 인평중, 장곡중을 포함하여 48개 중ㆍ고교 5 등의 교복구매입찰에 참여하고 있다. 6 13 구미시 등에 소재한 48개 중ㆍ고교들은 교복구매입찰을 신입생 입학 전년도 하반기(빠르면 7월부터)부터 입학년도 1월 사이 7 에 공고하여 교복판매업자를 선정ㆍ계약하고 있으며, 교복 납품시기는 고등학교의 경우 동복은 입학식 전까지, 하복은 4월 말∼5월 초 사이로 납품 기한을 정하고 있고, 중학교의 경우 입학 이후에 신체 측정을 통해 하복을 4월 중순 ∼ 5월 초 사이에 먼저 납품을 받고 동복은 8월 말 ∼ 9월 말 사이에 납품되도록 계약하고 있다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 가) 합의 개요 14 피심인들은 2019년 7월 경부터 2023. 12. 22. 까지 구미시ㆍ김천시ㆍ칠곡군 소재 48개 중ㆍ고교가 주관하는 2020학년도 ∼ 2024학년도 신입생 교복구매입찰에 참여하면서 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하였다. 나) 합의 배경 15 경상북도교육청은 매년 학교주관 교복구매 상한가격을 정하여 각급 학교에 통보하고 있으며 8 , 각급 학교는 교복구매입찰을 위한 기초금액 결정시 교복구매 상한가격을 넘지 않는 선에서 교복 사양 등을 고려하여 적정가격을 산출하고 있다. 9 ※ 출처: 경상북도교육청 홈페이지 등 16 브랜드 4사의 경우 본사로부터 교복을 매입하는 가격은 꾸준히 상승하고 있음에도 교복구매 상한가격 상승률은 크지 아니하고, 교복 판매시 신입생 구매수량 뿐만 아니라 전학생이나 재구매를 위한 재고를 보유하고 있어야 하는 등 수익구조가 악화되어 가는 가운데, 2017년 하반기부터 신생업체인 쎈텐이 교복구매입찰에 참여하면서 더욱 치열한 경쟁을 하게 되었다. 17 교복 자체의 품질에 큰 차이가 없고 대부분 학교의 교복선정위원회에는 학부모가 참여하고 있어 교복선정위원회의 적격심사시 브랜드 선호도나 사후관리적인 요소, 학부모ㆍ학생들의 평판 등이 평가에 큰 부분을 차지하는 경향이 있다. 18 그래서 교복구매입찰에 참여하고 있는 피심인들 간에는 적격심사를 위한 설명회에서 자신의 제품에 대한 장점보다는 상대방 제품의 단점을 부각시키는 방법으로 홍보하는 등 과열 경쟁이 발생하기도 하였다. 19 또한, 교복구매입찰에 참여하기 위해서는 투찰자가 제출하여야 할 서류의 종류가 많고(10종 이상), 납품제안서의 경우 교복선정위원회 위원 수만큼 준비해야 되기 때문에 많은 학교에 투찰할 경우 1인 사업자들인 피심인들에게는 서류 준비 자체도 상당한 부담으로 작용하였다. 20 이에, 피심인들은 상호간 비방 등의 과열 경쟁을 방지하여 교복구매입찰에서 높은 금액으로 낙찰받아 수익률을 높이고 10 , 서류 준비 등의 업무 부담을 줄이기 위한 목적으로 이 사건 공동행위에 이르게 되었다. ※ 조달청 제출자료 및 48개 중ㆍ고교 제출자료 정리 다) 시기별 합의 및 실행 (1) 2019. 7. 26. ∼ 2023. 9. 10. 합의 (가) 합의 내용 및 방식 21 피심인들은 2019년 하반기 입찰공고된 2020학년도 신입생을 대상으로 한 구미시 등 소재 각급 학교의 교복구매입찰 때부터 피심인별로 낙찰 또는 계약할 학교를 사전에 정하여 입찰에 참여하기로 하였다. 22 낙찰(계약)받을 학교를 정하는 방식은 합의 대상 48개 중ㆍ고교의 입찰공고 연도의 신입생 수를 기준으로 피심인별 낙찰(계약)받을 학교의 학생 수 합이 피심인들 간 특정비율이 유지되도록 낙찰(계약)받을 학교를 정하는 방식이었다. 23 구체적으로 살펴보면 브랜드 4사의 경우 낙찰(계약)받을 학교의 신입생 수 합이 브랜드 4사 간 유사하도록 낙찰(계약)할 학교를 정하고, 쎈텐은 브랜드 4사 각 사의 신입생 수 합 대비 2020학년도 80%, 2021학년도에는 70%, 2022학년도 및 2023학년도에는 65% 정도 되도록 낙찰(계약)할 학교를 협의하여 정하였다. 24 세인트의 경우 브랜드 4사와 쎈텐이 낙찰(계약)받을 학교를 정하기 전에 연도별 2개 학교 정도를 낙찰(계약)받을 수 있도록 학교를 사전 배정하였으며, 11 브랜드 4사와 쎈텐은 이후 나머지 학교들에 대해서 협의를 통하여 낙찰(계약)받을 학교를 정하였다. 25 브랜드 4사와 쎈텐이 낙찰(계약)받을 학교를 정할 때에는 자신들이 과거 교복을 납품한 학교에서의 학부모 평가, 재고상황, 납품의 편의성 등을 고려하여 낙찰(계약)을 희망하는 중학교와 고등학교를 제시한 후 상호 협의하였고, 입찰시즌 중에도 수 차례에 걸친 양자 또는 다자 간 협의를 거쳐서 최종 낙찰(계약)받을 학교를 정하였다. 12 26 브랜드 4사와 쎈텐 간 협의는 5명의 대표가 모두 모여서 논의하는 경우는 드물었고, 2 ∼ 3명이 회합하거나 스쿨룩스ㆍ스마트ㆍ아이비 매장 뒤편 13 공터에서 우연히 만났을 때, 각급 학교 입찰의 적격심사 관련 현장설명회에서 만났을 때, 전화 통화 등의 방법으로 상호 간 의견을 교환하고 미참석 피심인에게는 전화 통화 등의 방법으로 알려주는 형태로 매년 입찰시즌 중에도 수 차례 협의가 이루어졌다. 27 피심인들 간 협의를 통해 피심인별 낙찰(계약)받을 학교가 정해지면, 필요에 의해 피심인별로 정해진 낙찰(계약)받을 학교를 피심인들 간 서로 맞교환하거나 입찰에 들러리 투찰하는 등의 구체적인 실행 방안도 당사자들 간 합의를 통하여 정하였다. 합의 방법 등에 대한 피심인들의 진술내용 (나) 합의의 실행 28 피심인들은 각자 낙찰(계약)받을 학교가 정해지면 단독으로 투찰할 지, 다른 피심인들에게 들러리 투찰을 요청할 지를 결정한 후, 들러리 투찰이 필요한 경우에는 상대방에게 전화, 매장 방문 또는 학교 설명회 등에서 만났을 때에 들러리 투찰을 요청하였다. 29 피심인들은 낙찰(계약)받을 학교의 입찰에 투찰시 통상 공고된 기초금액에서 3∼4천 원 낮은 금액으로 투찰하고, 들러리 투찰을 할 경우에는 각자의 판단 하에 기초금액보다 1∼2천 원 낮은 금액으로 투찰하거나, 경우에 따라서는 들러리 투찰을 요청할 때 투찰 금액까지 협의하기도 하였다. 들러리 투찰 요청 등에 대한 피심인들의 진술내용 30 한편, 피심인들은 2019년 이전까지 치열한 경쟁을 하고 있었기 때문에 상호 간 신뢰가 부족한 상황에서 피심인들 간 합의 이행이 담보될 수 있도록 2019. 9. 24. ∼ 25. 양일간 세인트를 제외한 아이비 윤○○, 엘리트 이○○, 스마트 이△△, 쎈텐 김△△이 스쿨룩스 김○○의 **은행 계좌로 각각 ***만 원을 입금 14 하였다. 31 윤○○, 이○○, 이△△, 김△△은 김○○에게만 합의이행 담보금을 보관하는 것이 불안했기 때문에, 김○○은 상호간 협의 하에 합의이행 담보금을 2019. 10. 30. ∼ 11. 1. 사이 되돌려준 후 이를 다시 분산하여 보관하기로 하고, 그 금액도 ***만 원에서 ***만 원으로 줄이는 대신 **만 원은 모임운영 경비 등으로 사용하기 위하여 별도 관리하기로 하였다. 32 브랜드 4사 및 쎈텐 상호 간 합의이행 담보금과 관련한 금전 거래 현황은 아래 과 같다. 합의이행 담보금에 대한 브랜드 4사 및 쎈텐 간 입출금 내역 ※ 출처: 소갑 제13호증 ∼ 소갑 제17호증 합의이행 담보금 관련 피심인들 진술 내용 33 이 사건 공동행위 합의 이행과정에서 낙찰(계약)받기로 한 피심인이 적격심사에게 부적격 처리되어 들러리 투찰한 피심인이 낙찰받게 될 경우 낙찰받기로 한 피심인이 들러리 투찰한 피심인에게 입찰취소신청을 해 줄 것을 요청하기도 하고, 요청을 무시하고 들러리 투찰 피심인이 낙찰받기도 하여 상호 간 다툼이 생기기도 하였으나, 전반적으로 합의는 충실히 이행되었다. 34 추가로 이 사건 공동행위 이행과정에서 확인되는 피심인별 특이한 입찰 건에 대해서 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 35 2020학년도 신입생을 위한 교복구매입찰 중 가장 먼저 2019. 7. 10.에 공고한 구미고등학교 입찰은 세인트가 낙찰받기로 하여 2019. 7. 26.에 세인트가 투찰하였으나, 쎈텐은 구미고 투찰 때까지 이 사건 공동행위에 참여하지 아니한 상태였기 때문에 직전년도와 같은 행태로 투찰하였다. 36 결국, 2020학년도 구미고 입찰에서 세인트가 적격심사에서 부적격 처리되어 쎈텐이 낙찰되어 계약하게 되었으며, 쎈텐은 구미고 투찰 이후 이 사건 공동행위에 참여하게 되었다. 2020학년도 구미고 입찰 관련 진술 내용 37 엘리트는 2020학년도 교복구매입찰 중 금오여고, 도송중, 구미여중을 낙찰(계약)받기로 합의하여 낙찰받았으나, 계약 진행과정에서 금오여고와 도송중은 하복 상의가 생활복으로 대체 15 되었고 구미여중은 동복 자켓을 구매하지 않아 금전적으로 손해를 보게 됨에 따라 보상 차원에서 피심인들 간 협의를 통해서 신평중을 추가로 더 낙찰받기로 한 바 있다. 엘리트 이○○의 진술조서 ※ 출처: 소갑 제9-1호증 38 2020학년도 구미중 교복구매입찰은 엘리트가 낙찰받기로 합의된 학교여서 엘리트 이○○이 아이비 윤○○에게 들러리 투찰을 요청하였으나, 엘리트가 설명회 이후 낙찰받지 못할 사정이 발생하였고, 윤○○은 엘리트 이○○의 요청에 따라 전자입찰취소신청서를 제출하여 결국 유찰되었으며, 이후 재공고에서 엘리트가 단독응찰 후 수의계약을 체결하였다. 2020학년도 구미중 교복구매입찰 관련 진술 내용 39 2022학년도 금오여고 교복구매입찰은 하복, 동복 뿐만 아니라 체육복을 포함하여 구매하는 것으로 공고가 진행이 되었으며, 엘리트가 낙찰받기로 합의된 학교였다. 그런데, 세인트가 협의 없이 투찰하였고 1회 유찰된 후 금오여고는 세인트와 수의계약을 체결하였다. 2022학년도 금오여고 교복 구매 입찰 관련 진술 내용 40 2022학년도 경북외국어고 교복구매입찰에서 스쿨룩스가 낙찰받기로 합의된 학교여서 스쿨룩스 김○○이 아이비 윤○○에게 들러리 투찰을 요청하였으나, 스쿨룩스가 적격심사에서 부적격 처리되어 아이비가 수의계약을 체결한 바 있다. 41 경북외국어고 교복구매입찰은 입찰시즌 초기에 공고되었던 터라 아이비가 경북외국어고를 수의 계약한 후 아이비가 낙찰받기로 한 학교를 경북외국어고와 맞바꾸진 아니하고 입찰시즌 진행 중에 스쿨룩스가 경북외국어고를 대신하여 낙찰받을 학교를 정하였다. 2022학년도 경북외국어고 교복구매입찰 관련 진술 내용 42 2022학년도 오상고의 교복구매입찰은 당초 스마트가 낙찰(계약)하기로 합의되어 스마트 이△△이 엘리트 이○○에게 들러리 투찰을 요청하였으나, 적격심사에서 스마트가 부적격되자 엘리트가 수의계약을 체결하였다. 2022학년도 오상고 교복구매입찰 관련 진술 내용 43 2023학년도 경북과학기술고 교복구매입찰에서 당초 스쿨룩스가 낙찰받기로 합의가 되어 스쿨룩스 김○○이 엘리트 이○○에게 들러리 투찰을 요청하였는데, 서류심사로 진행된 적격심사에서 스쿨룩스가 부적격이 되자 엘리트 이○○이 전자입찰취소신청서를 제출하여 결국 유찰된 후 스쿨룩스가 수의계약을 체결하게 되었다. 2023학년도 경북과학기술고 교복구매입찰 관련 진술 내용 44 2023학년도 구미중의 교복구매입찰은 당초 스마트가 낙찰(계약)받기로 하여 스마트 이△△의 요청에 따라 쎈텐이 들러리 투찰하였으나, 스마트가 적격심사에서 부적격되어 학교의 요청에 따라 쎈텐이 계약하게 되었다. 45 이후, 쎈텐과 스마트는 상호 협의를 통해 당초 쎈텐이 낙찰(계약)받기로 합의된 진평중을 스마트가 낙찰받고, 구미중, 진평중 간 학생 수 차이를 고려하여 스마트가 낙찰받기로 했던 광평중을 쎈텐이 추가로 낙찰(계약)하기로 하였다. 16 2023학년도 구미중 교복구매입찰 관련 진술 내용 (다) 실행결과 46 2020학년도 ∼ 2023학년도 48개 중ㆍ고교의 교복구매입찰에서의 피심인들의 투찰현황과 계약현황을 정리하면, 아래 내지 과 같다. 2020학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 학교별 투찰현황 및 계약현황 17 (단위: 천원) ※ 출처: 조달청 및 각급 학교 제출 자료, 나라장터 물품개찰결과 자료 정리 2021학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 학교별 투찰현황 및 계약현황 (단위: 천원) 2022학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 학교별 투찰현황 및 계약현황 (단위: 천원) 2023학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 학교별 투찰현황 및 계약현황 (단위: 천원) (2) 2023. 9. 13. ∼ 2023. 12.22. 18 (가) 합의 내용 및 방식 47 피심인들은 2023년 하반기부터 진행된 2024학년도 교복구매입찰과 관련하여, 2023. 8. 29. 스쿨룩스 매장 뒤편 공터에서 피심인별로 낙찰(계약)받을 학교를 정하기 위한 모임을 가지고 스쿨룩스 김○○이 작성한 각급 학교 신입생 수 및 2018학년도부터 각급 학교 계약대리점 현황 등의 자료를 공유하면서 각 대리점별로 낙찰(계약)받을 학교를 어떤 방식으로 정할지에 대한 논의를 하였다. 48 피심인들은 2023. 8. 29. 및 9. 5. 등의 모임에서 2024학년도에는 그 동안 계약하지 않았던 학교 위주로 낙찰(계약)할 대리점을 정하고자 하였으나, 위원회로부터 2023. 9. 11. ∼ 12. 사이에 현장조사를 받게 되었다. 49 엘리트는 위원회의 현장조사 전후로 특정할 수 없는 피심인으로부터 2024학년 교복구매입찰에서 낙찰(계약)받을 학교로 경북과학기술고, 구미고, 인동고, 상모고 봉곡중, 형곡중 등을 통보받았다. 19 50 세인트는 위원회 현장조사 전에 누군가로부터 2024학년도 교복구매입찰에서 낙찰(계약)받을 학교로 광평중, 구미중을 통보 20 받았다. 51 쎈텐은 낙찰되더라도 마진이 적거나 학생 수가 적은 학교 등 다른 교복판매대리점들이 납품하기를 꺼려하는 구미전자공고는 자신이 납품하고 싶다고 모임에서 언급한 바 있고, 선산고, 북삼중, 오태중은 다른 대리점 대표들에게 투찰할 것인지 여부를 문의하였던 바 투찰자가 없어 자신이 낙찰받을 수 있음을 확신하였다. 2024학년도 교복구매입찰 관련 엘리트 대표 등의 진술 내용 52 한편, 스쿨룩스, 스마트, 아이비는 2024학년도 교복구매입찰의 경우 위원회 조사로 인하여 낙찰(계약)받을 학교를 정하지 못하였으며, 들러리 투찰을 요청받거나 요청하지 아니하고 자율적인 의사에 따라 투찰하였다고 진술하였다. 2024학년도 교복구매입찰 관련 스쿨룩스 대표 등의 진술 내용 (나) 합의의 실행 53 세인트 박○○은 위원회 현장조사 이후 2024학년도 교복구매입찰도 직전연도와 같이 투찰하기로 했다고 누군가로부터 전달받아 2024학년도 교복구매입찰에서 세인트가 낙찰받을 학교로 통보받은 구미중과 광평중의 교복구매입찰에 투찰했으며, 투찰 전에 쎈텐 김△△에게 들러리 투찰을 요청하여 세인트가 모두 낙찰받았다. 54 쎈텐 김△△은 자신이 낙찰받을 것으로 확신한 선산중, 북삼중, 오태중의 경우 투찰 전에 세인트 박○○에게 들러리 투찰을 요청한 후 투찰하였으며, 모두 쎈텐이 낙찰받았다. 55 또한, 쎈텐 김△△은 2024학년도 교복구매입찰 중 금오공고, 석적중은 스쿨룩스 김○○의 요청에 따라, 구미중, 광평중의 경우 세인트 박○○의 요청에 따라, 경북외고의 경우 엘리트 이○○의 요청에 따라, 진평중의 경우 스마트 이△△의 요청에 따라 들러리 투찰을 하였다. 56 엘리트 이○○은 2024학년도 교복구매입찰에서 엘리트가 낙찰받을 학교로 통보받은 경북과학기술고, 경북외고, 구미고, 상모고, 인동고, 구미여중, 봉곡중, 송정여중, 인평중, 형곡중 등에 낙찰받기 위해서 투찰하였으며, 경우에 따라서는 투찰 전에 다른 대리점 대표에게 들러리 투찰을 요청하거나, 들러리 투찰 요청을 받았을 때 자신이 낙찰(계약)받기로 한 학교의 이름을 알리는 방법으로 들러리 투찰을 유도하였다. 57 구체적으로 엘리트 이○○은 자신이 낙찰받기 원했던 학교인 경북과학기술고의 경우 우리 위원회 현장조사 전에 투찰을 하면서 2023학년도 교복구매입찰시 투찰 행태와 동일하게 아이비 윤○○에게 들러리 투찰을 요청하였고, 결국 엘리트가 낙찰받았다. 58 위원회의 현장 조사 이후인 2023. 10. 3. 오후 12시경 엘리트 이○○은 경북생활과학고에 투찰하면서 스마트 이△△의 들러리 투찰요청에 따라 기초금액(***원)에 근접한 ***원에 들러리 투찰하였으며, 현일고와 금오고의 경우 협의 없이 투찰한 이후 다른 대리점에서 낙찰받기로 한 사실을 알고 제안서를 제출하지 않았다. 59 한편, 엘리트 이○○은 아이비가 낙찰받은 장곡중, 스마트가 낙찰받은 해마루중의 경우 아이비 윤○○과 스마트 이△△의 들러리 투찰 요청에 따라 들러리 투찰을 해 주었으며, 엘리트 이○○은 들러리 투찰을 요청받은 경우 자신이 낙찰(계약)받기로 한 학교를 들러리 투찰을 요청한 대표에게 알려주는 방법으로 들러리 투찰을 유도하였다. 21 2024학년도 교복구매입찰 실행관련 엘리트 대표 등의 진술 내용 (다) 실행결과 60 2024학년도 금오여고 22 를 제외한 47개 중ㆍ고교의 교복구매입찰에서 피심인들의 투찰현황과 계약현황을 정리하면 아래 와 같다. 2024학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 학교별 투찰현황 및 계약현황 (단위: 천원) 23 24 2) 근거 61 이와 같은 사실은 피심인 일반현황(소갑 제1-1호증 내지 제1-6호증), 피심인들 투찰자료(소갑 제2호증), 구미시 등 소재 48개교의 2020학년도 ～ 2024학년도 교복구매입찰관련 투찰 및 계약현황, 계약서, 세금계산서 등(소갑 제3호증), 진술조서 및 증거자료(소갑 제7호증 내지 제12호증), 기타자료(소갑 제13호증 내지 제20호증), 이 사건 심의과정에서의 진술내용 및 심의 속기록 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 25 제40조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 동법 시행령 26 제44조(공동행위의 기준)① 법 제40조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항” 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 법리 62 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 협의를 하거나 이를 행하도록 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한 위법성 조각사유로서 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 63 법 제40조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다. 27 64 또한 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 28 65 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 29 (2) 법 제40조 제1항에 해당하는 행위 66 법 제40조 제1항에서 규정하는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 입찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 67 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 68 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 30 69 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다. 31 다) 하나의 공동행위 70 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 32 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 71 피심인들은 2019년 하반기부터 진행된 2020학년도 교복구매입찰부터 위원회의 현장조사가 이루어진 2023. 9. 11. 까지 모임, 전화 등을 통해 사전에 낙찰예정자, 들러리 투찰자 등을 정한 행위는 법 제40조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 72 또한, 위원회의 현장조사가 종료(2023. 9. 12.)된 이후 진행된 2024학년도 교복구매입찰에서도 다음과 같은 점을 고려할 때, 피심인들 간에 현장조사 전까지 이루어졌던 합의가 마지막 투찰일인 2023. 12. 22. 까지 지속된 것으로 인정된다. 73 첫째, 피심인들이 위원회의 현장 조사 전에 2024학년도 교복구매입찰에서 낙찰(계약)자를 정하기 위한 논의를 진행하면서 2024학년도에는 그간 각 학교별로 계약을 체결하지 아니한 대리점에서 낙찰(계약)받기로 하는 원칙 등을 정했다. 둘째, 세인트와 엘리트는 자신들이 낙찰(계약)받을 학교를 누군가로부터 통보를 받고 그에 따라 투찰하였다. 또한 세인트ㆍ쎈텐ㆍ엘리트는 자신들이 낙찰(계약)받을 학교의 교복구매입찰에 스쿨룩스, 스마트, 아이비 대표에게 들러리 투찰을 요청하였다고 진술하고 그 진술이 투찰 결과와 일치한다. 셋째, 2020년 이후 세인트를 제외한 피심인들 간 주고 받은 합의이행 보증금의 일부가 아직까지 정산되지 아니한 것으로 확인된다. 넷째, 2024학년도 교복구매입찰에서 피심인들의 투찰 행태는 피심인들 간 명시적 혹은 묵시적 합의가 없이는 나타날 수 없고, 그러한 행태는 2020학년도 ∼ 2023학년도 교복구매입찰에서의 피심인들의 투찰 행태와 동일하다. 2) 경쟁제한성 여부 74 피심인들이 이 사건 교복구매입찰에서 낙찰(계약)예정자, 들러리 투찰자 등을 사전에 결정하고 합의한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁제한효과가 발생하였다. 75 첫째, 피심인들의 행위는 소위 경성 공동행위에 해당되며 그 성질상 이 사건 공동행위 참가자 간의 경쟁을 제한하여 가격 하락을 방지함으로써 초과 이익을 확보하려는 의도 이외에 다른 효율성 증대효과가 전혀 없는 행위에 해당한다. 76 둘째, 피심인들이 낙찰(계약)자를 사전에 정하여 입찰에 참여한 행위는 피심인들 간 경쟁을 통하여 수요처에서 입찰 참가자들을 비교하여 거래 상대방ㆍ거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화하였다. 77 셋째, 피심인들의 행위는 가격 뿐만이 아니라 피심인들 간 사후 관리, 서비스 및 품질 경쟁을 통한 소비자의 선택권을 제한하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 78 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위로 판단된다. 79 피심인들의 합의는 2020학년도 교복구매입찰부터 구미시 등에 소재한 각급 학교의 교복구매입찰에서 과열경쟁 방지 및 낙찰가 상승 등 공동의 목적을 위해 이루어진 점, 이 사건 공동행위는 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 정하고 입찰에 참가함으로써 낙찰확률을 높이고 이를 통해 안정적 수익을 거두려는 동일한 목적ㆍ단일한 의사로 실행된 점, 이 사건 입찰이 지속되는 동안 합의가 파기되거나 중단된 적 없이 피심인들의 참여 아래 지속적으로 실행된 점 등을 고려하면 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다. 4) 소결 80 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 81 위 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 이미 종료되었으나, 위 피심인들이 가까운 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 82 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제43조 및 제102조, 법 시행령 제50조, 제84조 및 [별표 6], '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’ 33 Ⅲ. 2. 다. 1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 83 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 34 84 이 사건 공동행위에서 낙찰(계약)받은 피심인들의 48개 중ㆍ고교와의 계약형태는 교복구매입찰에서 유효한 투찰이 이루어져 특정 피심인이 낙찰되어 계약이 체결된 경우와 단독응찰, 예가초과 등의 사유로 유효한 투찰이 이루어지지 아니하여 유찰 후 수의계약을 체결한 경우이다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.