한국전력공사 발주 2024년도 대구경북 24개지역 배전공사 감리용역 입찰관련 9개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

피심인들은 한국전력공사가 발주한 2024년도 대구경북 24개지역 배전공사 감리용역 입찰에 참여하면서 사전에 투찰금액 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한한 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 안성감리설계 주식회사, 주식회사 어담기술단, 주식회사 삼보기술단, 주식회사 백두, 주식회사 거성기술단, 주식회사 천하기술단, 주식회사 영진기술단, 주식회사 웅부기술단, 유성전기감리설계 주식회사 이하 회사명칭을 기재함에 있어서는 '주식회사’는 생략하고, 피심인명을 기재할 때 '피심인’은 생략하고 상호명만 기재하며, '안성감리설계’는 '안성’, '어담기술단’은 '어담’, '삼보기술단’은 '삼보’, '거성기술단’은 '거성’, '천하기술단’은 '천하’, '영진기술단’은 '영진’, '웅부기술단’은 '웅부’, '유성전기감리설계’는 '유성’이라 하며, 피심인 9개사를 함께 지칭할 경우 '피심인들’ 또는 '9개사’라 한다. 는 전력시설물의 공사감리업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 정한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 기재와 같다. - 표 삽입을 위한 여백 - * 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전기공사 감리산업의 시장구조 가) 전기공사 감리의 개념 및 사업체 현황 3 전기공사란 전기설비, 전기계장설비 등을 설치ㆍ유지ㆍ보수ㆍ해체하는 공사 및 이에 따른 부대공사로 전기공사업법 시행령 [별표 1]에 따라 발전ㆍ송전ㆍ변전 및 배전설비공사 '발전설비공사’는 전기에너지를 생산하는 발전소 내에서 이루어지는 전기공사이며, '송전설비공사’는 발전소에서 생산한 고전압의 전기를 변전소까지 보내거나, 변전소에서 변전소로 보내는 과정에서 이루어지는 전기공사를 말한다, '배전설비공사’는 변전소에서 회사ㆍ공장ㆍ가정 등 최종 소비처로 공급하는 과정에서 이루어지는 전기공사를, '변전설비공사’는 송ㆍ배전과정에서 전압을 올리거나 내리는 변전소 내에서 이루어지는 전기공사를 말한다. 등 13가지 전기공사 종류가 있다. 4 전기공사는 전력기술관리법 제12조(공사감리 등)에 따라 자체감리를 시행하거나 공사감리(일부 소규모 및 특수시설물 공사를 제외)를 발주하여야 한다. 5 전기공사감리란 전력시설물의 설치ㆍ보수공사에 대하여 발주자의 위탁을 받은 감리업체가 설계도서 기타 관계 서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고 품질관리ㆍ공사관리 및 안전관리 등에 대한 기술지도를 하며, 관계 법령에 따라 발주자의 권한을 대행하는 것을 말한다. 6 전력시설물에 대한 공사감리는 감리원 자격을 가진 자가 하여야 하며, 감리원의 등급은 특급ㆍ고급ㆍ중급ㆍ초급감리원으로 나누어지며 감리원의 배치는 전력시설물공사의 공사비와 공사의 복잡성에 따라서 기준을 달리 정하고 있다. 7 특급감리원 자격은 2005. 12. 31.까지는 특정학력 취득과 일정기간 전력기술업무수행 경력이 있을 경우에도 자격 취득이 가능하여 한국전력공사 등 배전공사를 발주하는 공기업 등의 해당 부서 근무경력자가 특급감리원 자격 취득할 수 있었으나, 2006. 1. 1. 이후부터는 전기분야 기술사 자격 2023. 12. 31. 기준으로 기술사는 33개 분야 59,410명이 자격을 취득하고 있으며, 그 중 전기공사 특급감리원이 될 수 있는 발송배전기술사, 전기응용기술사, 철도신호기술사, 전기철도기술사, 건축전기설비기술사 자격 취득자는 1,052명에 불과하다.(출처: 2023 국가기술자격통계연보) 보유자만 특급감리원 자격 취득이 가능하게 되어 현재는 특급감리원 인력부족 및 고령화 등의 문제가 꾸준히 제기되고 있다. 8 전기공사 감리업을 영위하기 위해서는 전력기술관리법에 따라 특급감리원 1명 이상을 포함한 기술인력과 5천만 원 이상의 자본금 및 특정의 보유장비를 갖추고 관할 시도지사에게 등록하여야 하며, 등록 기준에 따라 영업 범위가 정해져 있다. 9 2024. 10. 18. 기준으로 전국에는 1,861개의 전기공사 감리업체가 등록되어 있으며, 그 중 대구지역에는 54개, 경북지역에는 137개 업체가 있으며, 감리원은 전국 246,349명의 감리원 중 대구지역에는 10,217명, 경북지역에는 13,462명이 등록되어 있다. 나) 전기공사 감리업체의 특징 10 전기공사 감리업체들은 전기공사업법 시행령 [별표 1]에 따른 13가지 전기공사 감리업무를 모두 수행 가능한 인력을 보유하기 보다는 특정 전기공사 감리용역 수행에 적정한 인력을 보유하고 있는 편 특히 발전ㆍ송전ㆍ송전배전 설비공사는 대부분 한국전력공사 등 공공기관에서 발주하고 있고, 각각의 전기공사의 감리용역에 참여하기 위해서는 대체로 해당 분야의 용역수행 실적이 있는 감리원을 요구하고 있어, 전기분야 감리용역업체는 주력 분야의 전기공사가 있는 편이다. 이다. 11 이 사건 입찰의 투찰 내역을 기준으로 배전설비공사 이하 '배전설비공사’를 '배전공사’라 한다. 감리용역 수행이 가능한 업체로 전국에 200여 개 업체, 대구경북지역에는 최대 40개 업체가 있는 것으로 파악되며, 피심인들은 모두 배전공사 감리용역 수행에 필요한 인력을 보유하고 있는 배전공사 감리용역 수행을 전문으로 하는 업체들이다. 2) 이 사건 입찰방식 12 국내에서 전력 배전공사의 발주는 100% 한국전력공사가 하고 있고, 배전공사 발주에 따른 감리용역도 100% 한국전력공사에서 발주하고 있으며, 배전공사 감리용역이 이루어지는 지역 관할의 한국전력공사 각 지역본부 또는 지역본부 산하의 지사에서 입찰 등을 실시하고 있다. 13 한국전력공사에서 발주하는 배전공사 감리용역 입찰은 예상 감리용역금액 기준으로 2,000만 원 초과인 경우와 2,000만 원 이하인 경우로 나누어 용역수행 업체 선정방식을 달리하고 있다. 14 2,000만 원 초과인 경우에는 감리용역 건마다 입찰공고를 하여 감리용역 수행 업체를 공개입찰로 선정하고 있으며, 2,000만 원 이하인 감리용역 건은 매년 각 지역본부가 관할하는 지역별로 '배전공사 감리용역 협력회사’를 선정하여 매년 해당 지역에서 발생하는 2,000만 원 이하의 배전공사 감리용역 건을 모두 수행하도록 하고 있다. 관련 종사자들은 특정 지역에서 1년간 2,000만 원 이하의 배전공사 감리용역을 수행하는 협력회사 선정을 위한 입찰을 '단가입찰’이라 하고, 2,000만 원 초과의 배전공사 감리용역 수행을 위한 입찰을 '총가입찰’이라 하며, 이하 '단가입찰’, '총가입찰’이라 함은 위와 같다. 15 한국전력공사는 2024년도에 전국 15개 지역본부에서 146개 지역의 단가입찰을 2023. 11. 16. ∼ 2023. 11. 27.까지 공고하였으며, 이 사건 입찰은 그 중 대구 및 경북지역본부 관할 24개 지역에 대한 단가입찰이다. 16 피심인들과 같이 배전공사 감리용역을 주 매출로 하는 회사의 경우 단가입찰의 낙찰 여부가 회사매출에 상당 부분을 차지하고 있기 때문에 한국전력공사는 업체 선정의 공정성을 기하기 위하여 '배전공사 감리용역 협력회사 업무처리 기준’ 과 '배전공사 감리용역 협력회사 적격심사 기준’ 이하 '배전공사 감리용역 협력회사 업무처리 기준’은 '업무처리기준’, 배전공사 감리용역 협력회사 적격심사 기준'은 ’적격심사기준'이라 한다. 을 정하고 그에 따라 입찰을 진행하고 있다. 17 이 사건 입찰의 일정은 아래 기재와 같다. 이 사건 입찰 일정 * 출처: 한국전력공사 전자조달시스템 공지사항 등 3) 이 사건 입찰방식의 특징 18 이 사건 입찰의 계약방법은 일반경쟁이며, 낙찰자 결정방법은 '적격심사낙찰제’이다. 적격심사낙찰제는 ① 예정가격 이하로서 최저가격으로 투찰한 자의 순으로 ② 당해 계약이행 능력을 심사하여 가격점수와 이행능력평가 점수를 합한 종합평점이 일정 점수 이상인 자를 낙찰자로 결정하는 제도이다. 19 즉, 투찰금액 이외에 용역수행능력을 함께 평가하여 낙찰자를 결정하는 제도로 가격입찰을 통해 '낙찰하한가’ 낙찰하한가는 '예정가격(기초금액×예가) × 낙찰하한율’ 이다. 이상으로 투찰한 자 중 '낙찰하한가’에 근접한 최저가 입찰자부터 이행능력을 심사하여 종합평점(가격점수 + 이행능력평가점수)이 '적격통과점수’이상이면 낙찰자로 결정하고, '적격통과점수’에 미달하면 차순위 가격입찰자를 대상으로 적격심사를 진행하는 방식이다. 이 사건 입찰의 낙찰자 결정 방식 * 심사보고서 소갑 제3호증 이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 한다. 한국전력공사 제출자료 및 공공계약 실무가이드(감사원) 20 적격심사기준에는 배전공사 감리용역 협력회사 선정 시 예상되는 용역의 규모에 따라 낙찰하한율, 적격통과점수 및 종합평점에서의 가격점수와 이행능력평가점수 반영비율을 달리 정하고 있다. 한국전력공사는 규모에 따른 낙찰하한율, 적격통과 점수 등을 '공공계약 실무가이드(발행처: 감사원)’ 내용을 준용하여 정하고 있다. 21 이 사건 입찰의 특징은 ① 이행능력평가항목 중 지역배점(100점 중 7점)과 유사용역수행실적(100점 중 10점)이 존재한다는 점, ② 적격통과점수를 산출할 때 이행능력평가점수에서 감점된 부분을 가격점수로 보완 가능하다는 점 이행능력평가부분에서 청년감리원 고용, 책임감리원의 자격증 보유에 따라 최대3점의 가점도 받을 수 있다. , ③ 2024년 단가입찰에 참여한 업체는 전국 146건의 단가입찰 중 1개 입찰만 계약체결이 가능하다는 점, ④ 전국에서 이 사건 입찰에 투찰하는 업체가 200여 개 존재하고 대구ㆍ경북지역에는 40여 개가 존재한다는 점이다. 22 이러한 특징이 이 사건 입찰의 투찰에 미치는 영향에 대해 살펴보면, 이행능력평가항목은 정량적 평가요소로 참여감리원의 경력 참여감리원 평가요소에서 한국전력공사 퇴직자를 채용하고 있는 경우 만점(50점)을 받을 가능성이 높아지기 때문에 배전공사 감리용역을 전문으로 하는 회사는 한국전력공사 퇴직자의 채용을 희망하고 있다. , 유사용역수행실적, 지역배점 등 8가지 항목의 17개 요소 있으며, 입찰참여자는 사전에 자신의 점수를 계산할 수 있다. 23 평가요소 중 지역배점은 본사 소재지가 대구 또는 경북 업체인 경우 이 사건 24개 입찰에서 모두 만점인 7점을 받을 수 있으며, 본사 소재지가 대구인 업체는 대구본부에서 발주한 13건의 입찰에서만 만점을 받을 수 있고, 경북본부에서 발주한 11건의 입찰에서는 0점을 받게 된다. 대구ㆍ경북 이외 지역에 본사 소재지를 둔 업체는 이 사건 24개 입찰에서 모두 지역배점은 0점 처리된다. 24 평가요소 중 유사용역 수행실적은 입찰공고일 기준 최근 3년간 배전선로공사 감리용역 실적 합계에 따라 배점하며, 적격심사기준에 명시된 배점표는 아래 기재와 같다. 업체별 유사용역수행실적에 따른 평가점수는 각 업체는 알 수 있으나, 한국전력공사 또는 감리용역업체가 자신들의 실적을 보고하는 '한국전기기술인협회’에서는 알 수 없어, 대구ㆍ경북지역에 유사용역수행실적이 만점 받을 수 있는 업체가 몇 개인지 파악하기 어렵다. - 표 삽입을 위한 여백 - 유사용역수행실적 배점표 * 소갑 제5호증 25 아래 및 에서 살펴보면, 이 사건 입찰의 적격통과점수는 이행능력평가점수가 만점 이행능력평가에서는 가점을 최대 3점까지 받을 수 있어 일부 평가항목에서 감점이 되더라도 3점까지는 가점항목을 통해 만회가 가능하다. 이 될 경우 투찰금액을 낙찰하한가 보다 1원 높게 투찰하여야 최소점수로 적격심사를 통과할 수 있도록 설정해 놓았다. 26 만약, 이행능력평가점수가 만점이 되지 아니하는 입찰참여자의 경우에는 부족한 점수만큼 투찰금액을 높여서 가격점수에서 만회하여야지만 적격통과점수 이상을 획득할 수 있다. - 표 삽입을 위한 여백 - 이 사건 입찰에서의 적격심사 기준 항목 및 배점 입찰가격 평점산식에서 88%는 예정가격의 88% 수준이 예산을 절감하면서 부실공사를 방지할 수 있는 적정한 수준이라고 정책적으로 결정한 항목이다.(출처: 공공계약 실무가이드) * 소갑 제3호증 및 공공계약 실무가이드(감사원) ※ 예상 감리용역금액이 10억원 이상인 경우 낙찰하한가 보다 1%이상 높은 가격으로 투찰할 경우 가격점수 1점을 더 획득할 수 있다. 지역배점 유무에 따른 적격심사 득점 점수(예시) * 소갑 제3호증 ※ 입찰참여자가 지역배점을 0점 받을 경우 이 사건 입찰을 낙찰받을 가능성이 현실적으로 없다. 27 위와 같은 특징과 평가 방식으로 인하여 입찰참여자는 이행능력평가점수에서 만점을 받고, 낙찰하한가 또는 낙찰하한가를 결정하는 요소인 예비가격을 정확히 예측하여 낙찰하한가에 가까운 금액으로 투찰하여야지만 선순위 유효한 투찰자가 될 수 있었다. 28 이에 업계에서는 이 사건 입찰을 운에 따라 낙찰자가 결정되는 소위 '운찰제’라고 인식하고 있었으며 '전기넷’이라는 한국전력공사 등의 입찰정보를 제공하는 싸이트에서는 이 사건의 배전공사 감리용역 협력회사 선정 입찰 등에 대한 유료로 낙찰 예상 투찰가를 안내하는 서비스 등을 제공하고 있다. , 지역 배점 여부가 낙찰에 중요한 요소로 작용하였다. 실제로 이 사건 입찰 중 대구본부 13건의 입찰은 본사 소재지가 대구 또는 경북지역인 업체들이, 경북본부 11건의 입찰은 본사 소재지가 경북지역인 회사들이 낙찰받았다. 이 사건 입찰의 낙찰업체 현황 (단위: 개) * 출처: 한국전력공사 제출자료 정리 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 이 사건 공동행위 개요 29 피심인들의 대표자들은 안성 대표이사 이하 각 회사의 직원 중 대표이사의 직책을 생략하여 기술하고, 그 외 직책은 표시한다. 황ㅇㅇ를 중심으로 혈연ㆍ학연ㆍ지연 등 안성 황ㅇㅇ은 웅부 이ㅇㅇ과는 부부지간이고, 어담 이ㅇㅇ와는 과거 같은 회사에서 근무했으며, 삼보 오ㅇㅇ, 영진 정ㅇㅇ, 거성 김ㅇㅇ, 백두 김ㅇㅇ과는 과거 전기관련 공사업에 종사자로서, 천하 박ㅇㅇ은 고등학교 선배로서 오랫동안 알고 지내던 사이이다. 유성 김ㅇㅇ은 천하 박ㅇㅇ과 알고 지내면서 박ㅇㅇ의 소개로 안성 황ㅇㅇ를 알게 되었다고 한다. 으로 알고 지내던 사이로 안성 황ㅇㅇ의 권유 등으로 배전공사 감리용역 수행을 주 매출로 하는 회사를 설립하거나 양수하기도 하였다. 회사의 설립과 등기과정에서 웅부 이ㅇㅇ은 웅부 등 7개사, 천하 박ㅇㅇ은 천하 등 4개사, 황ㅇㅇ는 안성 등 2개사, 이ㅇㅇ는 어담 등 2개사에 중복하여 등기이사로 등재되어 있다. 30 이 사건 입찰의 이행능력평가 요소 중 '책임감리원의 경력’ 요소 등에서 만점을 받기 위해서는 피심인들이 한국전력공사에서 배전공사 분야 경력ㆍ퇴직자 이하 '한국전력공사에서 배전공사 분야 경력ㆍ퇴직자’를 '한전출신 경력자’라 한다. 를 보유하고 있어야 유리하므로, 피심인들은 한전출신 경력자의 관리 및 인건비, 사무실 임차료 등 고정비용 절감 등의 이유로 사무실과 행정인력을 서로 공유 배전공사 감리용역 회사는 대표이사를 제외하고는 대부분 감리원으로 구성되어 있고, 9개사의 행정사무 업무량이 1∼2명의 인력으로 충분히 해결할 수 있고 내근하는 인력이 1 ∼ 2명에 불과하여 넓은 사무공간은 필요없기 때문에 피심인들은 경비 절감을 이유로 사무공간, 행정인력을 서로 공유하면서 회사를 운영하고 있다. 하면서 회사를 운영하고 있다. 31 이 사건 입찰에 투찰이 이루어진 2023. 11. 24. 기준으로 안성 황ㅇㅇ, 영진 정ㅇㅇ과 허ㅇㅇ 과장, 천하 박ㅇㅇ, 어담 이ㅇㅇ와 이ㅇㅇ 사원, 백두 김ㅇㅇ, 웅부 웅부의 실질적인 경영은 황ㅇㅇ가 하고 있으며, 웅부의 입찰은 조ㅇㅇ 실장이 담당하고 있다.(소갑 제8호증) 행정직원 조ㅇㅇ 실장과 조ㅇㅇ 감리원 등 6개사 임직원은 안동시 직곡길 36(송현동)소재 사무실 안동시 직곡길 36(송현동) 소재 사무실을 이하 '안동사무실’이라 하며, 안동사무실 근무자는 안성 황ㅇㅇ를 제외하고는 하나의 사무공간에서 일하고 있다(소갑 제9호증) 에서 같이 근무하였다. 32 칠곡군 동명면 소재 사무실에는 유성 김ㅇㅇ, 안성 이ㅇㅇ 부장이 근무하고 있었으며, 거성 김ㅇㅇ는 경산시 옥곡동 소재 사무실에서, 삼보 오ㅇㅇ 삼보 대표이사의 경우 2024. 4. 25. 자로 오도감에서 사내이사였던 이ㅇㅇ으로 변경되었다. 은 영주시 하망동 소재 사무실에서 근무하고 있었다. 이하 칠곡군 동명면 소재 사무실을 '칠곡사무실’, 경산시 옥곡동 소재 사무실을 '경산사무실’, 영주 하망동 소재 사무실을 '영주사무실’이라 한다. 칠곡사무실에 근무하는 유성 김ㅇㅇ과 안성 이ㅇㅇ 부장의 책상은 바로 옆에 위치하고 있다.(소갑 제10호증) 33 이 사건 입찰의 운찰제적 요소로 인하여 투찰금액을 결정하기 위해서는 과거 동종 입찰 결과 분석을 통한 낙찰 패턴의 분석과 이 사건 입찰 적격심사제의 특징 등을 고려할 수 있는 노하우(Know-How)가 있어야 한다. 34 그래서, 피심인들은 배전공사 감리용역 입찰 참여 및 낙찰 경험이 많은 안성 황윤재 등이 정한 예상 투찰사정율로 이 사건 24개 입찰 건별로 9개사의 투찰금액을 정하여 이 사건 입찰에 참여하게 되었다. 35 이러한 사실은 소갑 제6호증, 제7호증, 제8호증을 통하여 인정된다. 2) 합의 및 실행 36 천하 박ㅇㅇ, 어담 이ㅇㅇ, 백두 김ㅇㅇ, 거성 김ㅇㅇ은 배전공사 감리용역 협력회사 선정 입찰에 참여한 경험이 많지 않고, 복잡한 투찰금액 결정 과정으로 인하여 안성 황ㅇㅇ에게 이 사건 입찰의 투찰금액을 정하여 알려줄 것을 요청 천하 박ㅇㅇ, 거성 김ㅇㅇ, 백두 김ㅇㅇ 등은 안성 황ㅇㅇ가 낙찰 경험이 많고 운이 좋은 사람이라고 생각하여 투찰금액을 정해서 알려줄 것을 요청하였다고 한다. 하였다. 37 이에, 안성 황ㅇㅇ는 배전공사 감리용역 입찰 등에 투찰 경험이 많은 삼보 이ㅇㅇ 당시 이사와 영진 정ㅇㅇ과 협의하여 이 사건 입찰에 투찰할 9개사의 투찰사정율과 그에 따른 투찰금액을 정하기로 하고, 안성 ㆍ영진을 제외한 7개사 대표들과 만나거나 전화통화 등의 방법으로 위와 같이 정해진 투찰금액에 따라 투찰하기로 협의하였다. 9개사 대표들의 진술이 모두 일치하지 않으나 투찰 전에는 모두 알고 있었거나 알 수 있었다는 취지로 진술하였다. 38 협의에 따라 삼보 이ㅇㅇ 당시 이사는 자신의 경험과 평가 요소를 고려하여 이 사건 입찰에 9개사가 투찰할 투찰사정율(투찰금액)을 정하여 안성 황ㅇㅇ에게 이메일로 보냈으며, 안성 황ㅇㅇ는 안동사무실에 같이 근무하는 영진 정ㅇㅇ과 삼보 이ㅇㅇ 당시 이사가 보내준 내용을 검토한 후 이 사건 입찰에 대한 9개사의 투찰사정율(투찰금액)을 최종 결정하였다. 39 안성 황ㅇㅇ 등이 투찰금액을 정할 때에는 과거 입찰결과를 고려하여 낙찰가능성이 높을 것으로 예상되는 투찰사정율 9개를 도출한 후, 이 사건 입찰 이 사건 입찰에 투찰한 대부분의 회사는 자신이 판단한 가장 낙찰 확률 높은 투찰사정율 1개 정한 후 24개 입찰에 동일한 투찰사정율로 투찰하였으나, 전국적으로 146개 입찰이 동시에 진행되고 투찰에 참여한 업체는 1개 입찰 건만 계약할 수 있는 특성을 고려하여 9개사가 모두 낙찰될 확률을 높이기 위해서는 투찰사정율을 입찰 건마다 서로 바꿔가면서 투찰하는 것이 유리하다고 안성 황윤재, 삼보 이재영 당시 이사는 진술하였다. 의 특성을 고려하여 9개 투찰사정율을 각 입찰 건마다 9개사가 서로 바꿔가면서 적용하여 투찰금액 투찰금액을 도출할 때에는 기초금액×낙찰하한율×투찰사정율로 도출하였다. 을 도출하였다. 40 안성 황ㅇㅇ는 9개사의 이 사건 24개 입찰에 대한 투찰사정율(투찰금액)을 엑셀프로그램 'Sheet’당 1개사씩 정리된 총 9개 'Sheet’가 1개 파일로 된 엑셀 파일을 9개사의 행정업무를 하고 있는 웅부 조ㅇㅇ 실장에게 전달하였다. 41 9개사가 이 사건 입찰에 투찰한 2023. 11. 24. 오전, 안동사무실에 근무하던 영진 정ㅇㅇ, 천하 박ㅇㅇ, 어담 이ㅇㅇ, 백두 김ㅇㅇ, 웅부 조ㅇㅇ 실장, 영진 허ㅇㅇ 과장은 낙찰을 기원하기 위해 안동시 이천동 소재 사찰인 '연미사’내의 '제비원 석불’을 방문하고 점심식사를 같이 한 후, 사무실로 복귀하여 2023. 11. 24. 13:01부터 이 사건 입찰에 투찰하기 시작하였다. 42 안동사무실에 근무하던 투찰자들에게는 웅부 조ㅇㅇ 실장이 투찰 직전에 각 사의 투찰금액이 적힌 엑셀 시트를 프린트해주거나 메모하여 전달 각 사의 투찰금액이 적힌 프린트 또는 메모지를 나누어준 시점에 대해서는 진술이 일치하지 아니한다. 하였으며, 백두는 김ㅇㅇ이, 영진은 정ㅇㅇ을 대신하여 허ㅇㅇ 과장이, 천하는 박ㅇㅇ을 대신해 웅부 조ㅇㅇ 실장이, 어담은 이ㅇㅇ를 대신해 이ㅇㅇ 사원이, 웅부는 조ㅇㅇ 실장이 각각 투찰하였다. 투찰절차에 익숙하지 아니하고, 컴퓨터를 잘 다루지 못하는 천하 박찬종은 자신이 로그인 한 이후에 웅부 조성현 실장이 도와 준 것으로 진술하였다. 천하, 어담, 백두, 웅부, 영진의 투찰 현황 * 소갑 제12호증 및 소갑 제7호증 ※ 안동사무실 투찰자들은 경북A지역∼K지역, 대구A지역∼M지역까지 순차적으로 투찰하였다. ※ 투찰자 정보는 한국전력공사로부터 받은 자료에는 퇴사자 등이 포함되어 있는 등 오류가 있어 피심인들이 제출한 자료와 진술내용을 바탕으로 작성하였다. 43 웅부 조ㅇㅇ 실장은 칠곡사무실에 근무하던 유성 김ㅇㅇ, 안성 이ㅇㅇ 부장에게 2023. 11. 24. 오후 12시 30분 경 9개사가 같이 사용하는 공용 이메일 9개사는 행정업무처리를 위하여 ㅇㅇㅇㅇ@ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 이메일 주소를 공용으로 사용하고 있다. 로, 영주사무실에 근무하던 삼보 오ㅇㅇ과 경산사무실에 근무하는 거성 김ㅇㅇ에게는 개인 이메일 삼보 오ㅇㅇ의 개인 이메일로 보낸 시간은 2023. 11. 24. 15시 48분경으로 확인된다. 로 24개 입찰 건에 대해 9개사가 투찰할 금액이 적힌 엑셀파일을 보낸 후 메일을 발송하였다고 카카오톡 메시지, 전화 연락 등을 통하여 알렸다. 44 이에 칠곡사무실에 근무하던 유성 김ㅇㅇ, 안성 이ㅇㅇ 부장은 2023. 11. 24. 오후 12시 38분경부터 투찰을 시작하였고, 경산사무실에 근무하던 거성 김ㅇㅇ는 오후 16시 44분부터, 영주사무실에 근무하던 삼보 오ㅇㅇ은 오후 16시 06분부터 투찰을 시작하였다. 45 웅부 조ㅇㅇ 실장은 칠곡사무실 등에서 투찰이 완료되었는지 전화 연락 등을 통하여 확인한 후 안성 황ㅇㅇ에게 카카오톡 메시지로 그 내용을 전달하였고, 거성 김ㅇㅇ로부터도 17시 08분경 투찰을 완료했다는 카카오톡 메시지를 받았다. 유성, 안성, 거성, 삼보의 투찰 현황 * 소갑 제11호증 및 소갑 제7호증 ※ 투찰자들은 경북A지역∼K지역, 대구A지역∼M지역까지 순차적으로 투찰하였다. ※ 투찰자 정보는 한국전력공사로부터 받은 자료에는 퇴사자 등이 포함되어 있는 등 오류가 있어 피심인들이 제출한 자료와 진술내용을 바탕으로 작성하였다. 46 이 사건 입찰 결과 9개사 중 백두와 천하를 제외한 7개사가 낙찰되었다. - 표 삽입을 위한 여백 - 이 사건 입찰 계약 현황 (단위: 원, %) '투찰순번’은 입찰참여자 중 낙찰하한가에 근접하여 투찰한 사업자의 순서를 뜻한다. 투찰금액과 계약금액이 다른 이유는 이 사건 입찰이 특정 지역에 1년간 발생될 것으로 추정되는 2,000만 원 이하의 감리용역을 수행하는 협력회사를 선정하는 특수성에서 기인한다. 이 사건 입찰의 '기초금액’은 각 지역별로 2,000만 원 이하의 감리용역이 필요한 가상설계서를 작성하여 원가 예정가격을 산출하여 이를 적용한다. '계약금액’은 각 지역별 최근 2년간 착공된 배전공사 중 감리비 2천만원 이하인 배전공사의 개별 감리용역비를 합산한 값을 2로 나누어 예산증감률을 반영한 금액에 계약자의 투찰금액을 기초금액으로 나눈 값을 곱한 금액(공량단가율)으로 정한다. 실제 수행하는 2,000만 원 이하의 감리용역 건에 대한 계약금액은 해당 용역 건의 '추정용역금액×공량단가율’로 정한다. * 출처: 한국전력공사 제출자료 정리 3) 근거 47 이러한 사실은 소갑 제6호증 ∼ 제8호증 및 제14호증 ∼ 제16호증 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정 2023. 6. 20. 법률 제19510호, 이하 '법’이라 한다. 제40조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정 2022. 12. 27. 대통령령 제33140호, 이하 '시행령’이라 한다. 제44조(공동행위의 기준) 법 제40조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 48 법 제40조 제1항 제8호가 금지하는 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 ② 다른 사업자와 공동으로 할 것을 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 방법으로 합의하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 법 제40조 제2항의 위법성 조각사유인 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 법 제40조 제1항 제8호의 행위에 해당하는지 여부 49 법 제40조 제1항 제8호는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’를 규정하고 있다. 또한, 법 시행령에는 법 제19조 제1항 제8호가 규정하고 있는 행위에 대하여. '낙찰 또는 경락의 비율을 결정하는 행위, 설계 또는 시공의 방법을 결정하는 행위, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항을 결정하는 행위 등을 의미한다’고 규정하고 있다. 50 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 한국전력공사에서 발주한 이 사건 24개 입찰에 참여하면서 각각의 입찰별로 투찰금액 등을 합의한 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당한다. 나) 합의 (1) 합의의 의미 51 법 제40조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다. 대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 52 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조 53 또한, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요(要)하지 아니한다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조 (2) 합의에 대한 판단 54 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 합의와 관련된 증거자료와 피심인들의 확인서 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 이 사건 24개 입찰에 참여하면서 사전에 투찰금액 등을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 55 한편, 피심인들의 진술은 일치하지 아니하나 9개사 대표들이 모임이나 전화통화 등의 방법으로 안성 황ㅇㅇ 등이 정한 투찰금액대로 투찰하기로 했다고 안성 황ㅇㅇ와 어담 이ㅇㅇ가 진술한 점, 안동사무실 및 칠곡사무실에서 근무하는 이 사건 입찰의 투찰자들은 같은 공간과 시간대에 투찰하였고, 투찰 전 낙찰을 기원하기 위하여 사찰방문도 같이 이루어졌다는 점, 칠곡ㆍ경산ㆍ영주사무실 투찰자 칠곡사무실에서는 유성 김신정, 안성 이국원 부장이, 경산사무실에서는 거성 김윤희가, 영주사무실에서는 삼보 오도감이 투찰하였다. 들은 9개사의 투찰금액이 적시된 엑셀파일을 이메일로 전달받아 9개사들이 엑셀파일에 적힌 투찰금액대로 투찰할 것이라는 것을 적어도 투찰직전에는 인식할 수 있었다는 점 유성 김신정의 경우 엑셀파일 각 시트마다 회사명이 기재되어 있어 나머지 회사들고 엑셀에 기록된 투찰금액대로 투찰할 것이라는 것을 짐작할 수 있었다고 진술하였다.(소갑 제7-3호증) 등을 고려할 때, 이 사건 투찰 전에 피심인들 간 명시적 합의가 있었거나 상호 간 양해 내지 요해와 같은 묵시적 방법에 의한 합의가 있었음이 인정된다. 다) 경쟁제한성의 판단 (1) 관련시장 획정 56 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 대법원 2013.4.11. 선고 2012두11829 판결 참조 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다. 대법원 2014.11.27. 선고 2013두24471 판결 참조 57 담합에 있어서 경쟁제한성 판단 내지 공동행위를 행한 사업자들의 시장 점유율 산정의 전제가 되는 관련시장이란 '경쟁관계’가 성립되는 상품의 시장이고, 경쟁관계라는 것은 수요자 입장에서 구매대체의 가능성이 존재하는 상품 간에 성립된다. 58 어떤 수요자가 어떤 상품ㆍ용역 사업자를 선정하기 위하여 입찰을 실시하는 경우 그 수요자는 자신이 구매하고자 하는 물량의 전체를 당해 입찰에서 구매하게 되며, 그 수요자 입장에서 대체가능성이 있는 상품ㆍ용역은 오로지 당해 입찰에 참여한 공급자의 상품ㆍ용역으로 한정된다. 59 즉 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다. 60 따라서, 이 사건의 경우 위와 같은 점을 고려할 때, 관련 시장은 24개 '한국전력공사 발주 대구경북지역 배전공사 감리용역 입찰’ 건 각각을 하나의 시장으로 보아야 한다. 61 한편, 이 사건 입찰에는 이행능력평가항목 중 지역배점을 획득할 수 있는 사업자와 획득할 수 없는 사업자, 지역배점을 획득할 수 있는 사업자 중 이행능력평가점수를 만점 받을 수 있는 사업자와 그렇지 아니한 사업자가 모두 참여하고 있으나, 위 1. 나. 3).의 이 사건 입찰방식의 특징으로 인하여 지역배점을 획득하지 아니하면 거의 낙찰되기 어렵고 실제 2024년도 146건의 단가입찰에서 지역배점을 획득한 사업자만 낙찰되었다는 점, 지역배점을 제외한 유사용역수행실적 등의 요소에서 일부 감점이 있더라도 청년감리원 고용 여부 등에 따라 최대 3점의 가점을 받을 수 있고, 지역배점을 획득할 수 있는 경쟁사업자의 이행능력평가점수를 투찰 전에는 알기 어렵다는 점 다만, 개찰 이후 공개되는 입찰참여자의 입찰사정율을 고려하여 이행능력평가점수가 만점인지 여부를 추정할 수 있으나, 예가의 범위가 ±2%내에서 정해지기 때문에 입찰사정율만으로 이행능력평가점수를 정확하게 추정할 수 없다. 등을 고려할 때, 관련 시장 참여사업자는 이 사건 24개 입찰 각각의 참여자 중 지역배점을 획득할 수 있는 사업자로 한정함이 타당하며, 그 현황은 아래 기재와 같다. 이 사건 입찰 건별 관련 시장 참여사업자 현황 및 계약금액 (단위: 개, %, 원) ※ 대구본부의 13개 입찰은 본사 소재지가 대구 또는 경북지역인 업체들이, 경북본부 발주 11개 입찰은 본사 소재지가 경북지역인 업체들이 지역배점을 획득할 수 있다. (2) 경쟁제한성 인정여부 62 이 사건 24개 입찰에서 피심인들의 시장점유율이 모두 20% 이상 공동행위 심사기준(개정 2021. 12. 28. 공정거래위원회 예규 제290호)Ⅴ. 공동행위의 위법성 심사2. 제2단계: 경쟁제한 효과 분석가. 경쟁제한 효과 분석의 일반원칙(2) 공동행위의 경쟁제한 효과를 심사하기 위해서는 우선 관련 시장을 획정하고 당해 공동행위에 참여하고 있는 사업자들의 시장점유율을 산정한다. 참여사업자들의 시장점유율의 합계가 20% 이하인 경우에는 당해 공동행위로 인해 경쟁제한 효과가 발생할 가능성이 없거나 경쟁제한 효과가 발생하더라도 그 효과가 미미한 것으로 보고 심사를 종료한다(제2-1단계∼제2-3단계). 그러나 시장점유율의 합계가 20% 초과하는 경우에는 시장지배력, 참여사업자간의 경쟁제한 수준 등을 분석하여 경쟁제한 효과를 발생여부 및 크기 등을 심사한다. 이므로, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 점을 고려할 때 관련 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당된다. 63 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 투찰금액을 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 64 둘째, 이 사건 공동행위로 인하여 피심인들간 낙찰 확률은 높아지는 반면, 정당 경쟁을 펼쳐온 업체의 낙찰 확률을 낮추는 등 경쟁제한 효과를 초래하였다. 라) 공정거래위원회 인가 여부 65 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3) 결론 66 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 것으로서 위법하다. 3. 처분 67 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 시정명령을 부과한다. 다만, 이 사건 입찰의 경우 대구ㆍ경북 지역에 소재지를 두고 있어 지역 가점을 받을 수 있는 사업자가 낙찰하한가를 정확히 예측하여야지만 낙찰자로 선정될 수 있는 구조로, 피심인들 9개 사업자가 투찰가격을 합의한 것이 낙찰자 결정 여부에 중대한 영향을 미쳤다고 단정하기 어려운 점, 실질적 경쟁사업자인 대구ㆍ경북 지역 사업자를 기준으로 산정한 피심인들의 시장점유율이 최대 30% 이하로 관련 입찰 시장에서 지대한 영향을 미쳤다고 단정하기 어려우며, 피심인들의 연간매출액이 모두 30억원 미만으로 영세하다는 점, 피심인들의 낙찰금액이 낙찰하한가에 근접(100.09%～100.25%)하여 부당이득 규모 또는 거래상대방에 대한 피해 정도가 현저하다고 보기 어려운 점등을 고려하여 「과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시」에 따라 피심인들에 대해 과징금을 부과하지 아니한다. 4. 피심인의 수락내용 68 피심인들은 2025. 3. 27. 위 2. 가.의 인정사실 및 위법성을 모두 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 69 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 위반되므로 법 제42조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.