㈜대한항공 및 아시아나항공㈜의 시정조치 불이행에 대한 건

1. 피심인 주식회사 대한항공 및 아시아나항공 주식회사는 다음 각 호에 따라 이행강제금을 국고에 납부하여야 한다. 가. 이행강제금 부과금액 1) 주식회사 대한항공 : 5,885,600,000원 2) 아시아나항공 주식회사 : 588,500,000원 나. 납부기한 : 납부고지서에 명시된 납부기한(30일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국 2. 피심인 주식회사 대한항공 및 아시아나항공 주식회사가 노선에서 기업결합일부터 구조적 조치가 완료되는 날까지 연도별 공급 좌석 수를 2019년 대비 90% 미만으로 축소한 행위는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제14조에 따른 시정조치를 이행하지 아니한 행위에 해당하지 아니하나, 장래의 법 위반 예방 등이 필요한 경우에 해당하므로 주의를 촉구한다.

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대한항공 이하 각 피심인을 지칭할 때 '피심인’ 및 '주식회사’는 생략하며, 피심인 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 지칭한다. , 아시아나항공 주식회사는 국내외 항공운송업을 주요 사업으로 영위하는 회사로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 2025. 1. 21. 법률 제20712호로 개정되어 2025. 1. 21. 시행된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다. 제2조 제1호에 규정된 사업자에 해당한다. 2 대한항공의 일반현황 및 주주현황은 다음 , 와 같다. * 출처: 전자공시시스템 DART 등 주주현황 (2024. 12. 31. 기준, 단위: 주, %) * 출처: 전자공시시스템 DART 등 3 아시아나항공의 일반현황 및 주주현황은 다음 , 와 같다. * 출처: 전자공시시스템 DART 등 주주현황 (2024. 12. 31. 기준, 단위: 주, %) * 출처: 전자공시시스템 DART 등 나. 원심결 시정조치 개요 1) 본건 기업결합에 대한 처분 경위 4 대한항공은 2020. 11. 17. 아시아나항공의 보통주 63.88%를 취득하는 내용의 계약을 체결하고 2021. 1. 14. 이를 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 신고하였다(이하 '본건 기업결합’이라 한다). 5 이에 위원회는 2022. 5. 9. 구법 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 것을 말하며, '구법’이라 한다. 제7조 제1항의 규정에 위반되는 기업결합에 해당한다고 판단하여 시정조치를 부과하되, 향후 외국 경쟁당국의 심사 결과, 항공시장 경쟁상황의 변화 등을 반영하여 시정조치를 변경할 수 있도록 하였다. 공정거래위원회 2022. 5. 9. 전원회의 의결 제2022-107호를 말한다. 6 이후 2024. 11.경 유럽집행위원회(이하 'EC’라 한다) 및 미국 법무부 등 외국경쟁당국이 본건 기업결합 심사를 완료한 후, 위원회는 외국 경쟁당국의 심사 결과 및 항공시장의 경쟁상황의 변화 등을 반영하여 2024. 12. 24. 위 시정조치 내용 일부를 변경하였다. 공정거래위원회 2024. 12. 24. 전원회의 의결 제2024-364호를 말한다. 이하 '원심결’이라 한다. 7 한편, 피심인들은 2022. 5. 9. 위원회 전원회의 의결 이후 아시아나항공의 영업적ㆍ재무적 손실을 사유로 거래종결기한을 2024. 12. 20.로 변경하고 원심결 의결 이전인 2024. 12. 12. 기업결합을 완료하였다. 2) 본건 시정조치 내용 8 위원회가 피심인 대한항공, 아시아나항공과 피심인 외 진에어, 에어부산, 에어서울에 부과한 시정조치의 주요 내용은 아래와 같다. 9 먼저, 구조적 조치로서 기업결합일로부터 10년간 26개 국제선 및 8개 국내선 노선에서 대체 항공사 이때 '대체 항공사’는 해당 노선에서 정기편을 운항하고 있지 않는 항공운송사업자인 '신규 진입 항공사’와 정기편을 운항하고 있는 항공운송사업자인 '기존 항공사’를 통칭한다. 가 신청하는 경우 운항시각(이하 '슬롯’이라고도 한다)을 반납하고, 11개 국제선 노선에서 대체 항공사가 신청하는 경우 운수권을 반납하며, 이와 관련하여 운임결합협약, 인터라인협약, 코드쉐어 협정, 외국 공항 운항시각 이전, 영공통과 이용권 협력, 국내 공항 시설 이용 협력 등을 요청하는 경우 정당한 사유없이 거절하지 못하도록 하였다. 10 아울러, 시정조치 대상 40개 노선 시정조치 대상 노선 40개 중 구조적 조치가 부과된 34개 노선은 기업결합일부터 구조적 조치 이행이 완료되는 날까지 행태적 조치를 이행하여야 하고, 구조적 조치 부과 없이 행태적 조치만 부과된 6개 노선의 경우에는 기업결합일부터 10년이 되는 날까지 이를 이행하여야 한다. 모두에 대한 행태적 조치로서, 좌석 등급별ㆍ분기별 평균운임 인상 제한, 공급 좌석수 축소 금지, 좌석 간격ㆍ무료 수화물 등의 주요 서비스의 품질 유지, 항공마일리지의 불리한 변경 금지 등을 부과하였다. 11 특히, 본건과 관련하여 공급 좌석수 축소 금지에 대한 시정조치를 구체적으로 살펴보면, 다음 과 같다. 공급 좌석수 축소 금지 관련 시정조치 내용 2. 위법성 판단 가. 인정사실 1) 이 사건 시정조치 불이행 경위 가) 노선 관련 12 피심인들은 2024. 12. 12. 거래 종결과 동시에 시정조치 이행 의무가 발생함에 따라 위원회 심의일 원심결(2024. 12. 24. 전원회의 의결 제2024-364호) 관련 서면 심의일인 2024. 12. 11.을 말한다. 직전 2024. 12. 10. 시정조치 이행을 위한 회의를 소집하였다. 피심인들은 동 회의에서 구조적 조치 대상 노선별 향후 시정조치 이행 방안을 논의하였으며, 아시아나항공이 노선의 운수권 ㅇ회를 반납하는 것으로 결정하였다. 피심인들이 EC의 조건부 승인 당시 제출한 '대한항공 및 티웨이항공 간 체결한 진입 확약 확인서’ 등 자진 시정방안에 따르면, 대체항공사인 티웨이항공은 노선에서 2024. 10월 ㅇ회 진입을 시작으로 2025. 7월까지 주ㅇ회 진입을 계획하였다. 이에 대한항공은 기업결합 전 2024. 7월 운수권 ㅇ회, 하계 슬롯 ㅇ회 및 2024. 9월 동계 슬롯 ㅇ회 반납을 완료하였으므로, 아시아나항공이 운수권 ㅇ3회를 추가 반납할 것을 논의하였다. 2024. 12. 10. 공정위 시정조치 이행을 위한 회의록 보고 메일(발췌) 'FRA’는 프랑크푸르트 공항의 공항코드, 'PEK’는 베이징 수도 공항의 공항코드를 말한다. ※ 출처: 심사보고서 소갑 제13호증 심사보고서 소갑 제13호증 및 피심인 아시아나항공 의견서 소을 제2호증. 이하 '심사보고서 소갑 제ㅇ호증’은 '소갑 제ㅇ호증’으로, '피심인 ㅇㅇㅇ의견서 소을 제ㅇ호증’은 'ㅇㅇㅇ 소을 제ㅇ호증’으로 기재한다. 13 이에 아시아나항공은 노선의 운수권 반납을 위해 2024. 12. 12. 국토교통부와 협의를 진행하였고, 2024. 12. 19. 국토교통부로부터 원심결 시정명령에 따른 이행감독위원회가 구성된 이후 이행감독위원회를 통하여 구조적 조치를 진행할 것을 전달받았다. 14 따라서 피심인들은 등 구조적 조치가 완료되지 않은 노선에 대하여 이행감독위원회를 통한 구조적 조치 완료 전까지 행태적 조치를 이행하여야 함을 인지하였으며, 이는 다음 , 피심인들의 내부 보고자료 또는 메일에서 확인된다. 2024. 12. 19. 피심인 아시아나항공 김ㅇㅇ 팀장 메일(발췌) ※ 출처: 아시아나항공 소을 제5호증 2024. 12. 20. 여객 시정조치 대응계획(발췌) ※ 출처: 소갑 제31호증 첨부자료 4-1 15 또한, 피심인들은 시정조치 이행협의체 시정조치 이행협의체는 피심인들, 진에어, 에어부산, 에어서울 및 자문사가 참여하고 있으며 경쟁적으로 민감한 정보가 포함되는 경우 분과별 간사단을 구성하여 논의하고 있다(소갑 제10호증). 를 구성하여 시정조치 대상 노선의 공급 좌석수 등 시정조치 이행 상황을 관리하였다. 2025. 1. 9. 및 2025. 1. 23. 시정조치 이행협의체 회의에서는 구조적 조치가 연도 중에 완료될 경우, 운임 인상 제한 및 공급 좌석수 축소 금지 의무 관련 이행 기간과 자료 제출 범위에 대하여 논의하였다. 피심인들은 구조적 조치가 분기 중 또는 연도 중에 완료될 경우, 위원회가 구조적 조치 완료일까지 일할로 의무를 준수해야 한다고 볼 가능성을 배제하기 어려워 향후 협의가 필요하다고 논의하였으나, 이에 대하여 위원회에 확인을 구하거나 협의한 사실은 확인되지 않는다. ※ 출처: 소갑 제11-2호증 ※ 출처: 소갑 제11-3호증 16 이후 피심인들은 2025. 3. 6. 이행감독위원회를 구성하였고, 2025. 3. 28. 노선의 슬롯ㆍ운수권 반납을 완료함으로써 구조적 조치를 모두 이행하였다. 2025. 4. 14. 이행감독위원회에 제출한 2025년 1분기 기업결합 시정조치 이행실적 보고서(이하 '1분기 이행실적 보고서’라 한다)에서도 등 5개 노선을 구조적 시정조치가 완료되어 행태적 시정조치가 종료되는 노선이라고 보고하였다. 노선 구조적 조치 이행 현황 인천국제공항 및 김포국제공항을 통칭하여 '서울’로 표기하는 노선도 있으나, 프랑크푸르트 및 로마의 경우 원심결 의결서 별지9에 따라 실제 운항 노선인 , 로 표기한다. ※ 출처: 소갑 제8호증 17 한편, 피심인들은 2025. 3. 20. 시정조치 이행협의체 회의에서 1분기 이행실적 보고서에 공급 좌석수 축소 금지 의무 이행 실적을 포함할지에 대하여 논의하였고, 실제 제출한 1분기 이행실적 보고서에 동 의무가 연도별 관리 대상에 해당한다는 사유로 구조적 조치가 완료된 노선의 공급 좌석수 축소 금지 의무와 관련한 일체의 자료를 포함하지 않았다. ※ 출처: 소갑 제11-7호증 ※ 출처: 소갑 제8호증 18 위원회는 피심인들이 1분기 이행실적 보고서에 공급 좌석수 축소 금지 의무 관련 이행 실적을 제출하지 않자, 2025. 5. 21. 원심결 시정조치 제7항 및 제8항 관련 이행점검 기준 소갑 제7-1호증 내지 제7-2호증 (이하 '이행점검 기준’이라 한다)을 통지하였으며, 2025. 6. 10. 이행실적 보완자료를 요청하였다. ※ 출처: 소갑 제7-1호증 19 이후 피심인들은 노선에서 기업결합일부터 구조적 조치 완료일까지의 공급 좌석수가 2019년 동 기간 공급 좌석수의 90% 미만이라는 사실을 확인하였다. 2025. 6. 17. 피심인들은 위원회에 공급 좌석수 축소 금지 의무 이행은 '연도별’ 공급 좌석수를 기준으로 준수 여부를 판단하여야 하며, 동 기준으로 공급계획을 수립하여 이행을 위한 노력을 하고 있다고 소명 2025. 6. 17. 대한항공 제출자료(소갑 제12호증) 하였다. 20 원심결 시정명령에 따라 공급 좌석수 축소 금지 의무는 기업결합일부터 구조적 조치 완료일까지 연도별 공급 좌석수를 2019년 동기간 대비 90% 미만으로 축소를 금지하는 조치임에도 불구하고, 피심인들은 구조적 조치가 연도 중간에 완료된 경우 기업결합일부터 구조적 조치 완료일까지 공급 좌석수를 별도로 관리하지 않았다. ※ 출처: 소갑 제28호증 ※ 출처: 소갑 제29호증 나) 노선 관련 21 피심인들은 2024. 12. 24. 원심결 당시 아시아나항공의 노선 운항 포기 계획 아시아나항공은 2019. 10. 27.자로 노선 운항을 중단하였고, 2020. 4월 이후 부산 기반 여객 항공운송사업을 전면 철수하였다. 에 따라 대체항공사의 신청 없이 국토교통부에 운수권 및 운항시각을 반납하는 경우도 위원회의 시정조치를 이행한 것으로 인정해달라고 주장하였다. 22 위원회는 노선에 대하여 인력 배치, 영업 조직 신설 등의 불필요한 비용이 발생하지 않도록 관련 운수권 및 운항시각을 국토교통부에 자진 반납하는 행위를 구조적 조치의 이행으로 보는 것으로 수정의결 하였다. 23 2024. 12. 10. 시정조치 이행을 위한 회의에서 대한항공은 아시아나항공에 노선의 운수권을 반납할 것을 요청하였고, 이에 따라 아시아나항공은 2024. 12. 12. 국토교통부에 공문을 발송하여 해당 노선 운수권 6회를 반납 소갑 제14-1호증 내지 제14-2호증 하였다. 이후 아시아나항공은 2025. 3. 20. 노선 하계 슬롯 6개를 한국공항공사에 반납 소갑 제14-3호증 함으로써 구조적 조치를 모두 이행 완료하였다. 노선 구조적 조치 관련 현황 동계 슬롯의 경우 2024. 9. 25. 1개 반납되었다. 24 대한항공과 아시아나항공은 노선의 운항 중단 및 국토교통부의 해당 노선 폐지 승인 등을 고려하여 노선의 운수권 또는 슬롯 중 하나가 반납되더라도 원심결 시정조치에 따른 구조적 조치 완료라고 판단하였고, 이에 따라 2024. 12. 12. 운수권 반납 이후 해당 노선의 공급 좌석수를 별도로 관리하지 않았다. ※ 출처: 소갑 제29호증 2) 시정조치 불이행 내용 25 본건 기업결합에 대한 위원회의 의결에 따라 피심인들은 기업결합일인 2024. 12. 12.부터 구조적 조치 이행 완료 시까지, 연도별 각 노선의 공급 좌석수를 2019년 대비 90% 미만으로 축소하여서는 아니된다. 26 한편, 피심인과 위원회는 1분기 이행실적 보고 및 점검 당시, 시정조치의 현실적 이행 가능성을 고려하여 2024. 12. 12.부터 2024. 12. 31.까지의 기간을 2025년 1분기에 포함하였으며, 피심인은 2024. 12. 12.부터 2024. 12. 31.까지 기간을 2025년 1분기로 인식하여 위원회에 이행실적을 보고하였다. 위원회도 이를 고려하여 2025년 1분기에 해당하는 기간을 2024. 12. 12.부터 2025. 3. 31.까지로 본 바 있다. 아시아나항공 시정조치 불이행에 대한 건(2025. 7. 28. 전원회의 의결 제2025-157호) 따라서, 이 사건에서도 연도별 공급 좌석수를 판단함에 있어 2025년에 2024. 12. 12.부터 2024. 12. 31.까지의 기간을 포함하되, 노선은 2025. 3. 28.자 운항시각 및 운수권 반납으로 구조적 조치가 완료되었으므로 불이행 기간은 2024. 12. 12.부터 2025. 3. 28.까지로 한다. 27 공급 좌석수는 한국공항공사의 통계에 따른 피심인들의 각 노선별 공급 좌석수를 기준으로 하며, '(해당 노선에 투입되는 항공기의 공급좌석) x (해당 노선에 투입된 항공기의 운항횟수)의 합 다만, 원심결 시정명령 제8항 나목의 단서에 근거하여 구조적 조치에 따라 운항횟수가 축소되는 경우에는 2019년 공급 좌석수에서 운항횟수 축소에 따른 공급 좌석 축소수는 차감된다. ’으로 계산된다. 28 과 같이 피심인들의 노선의 2019년 대비 2025년 공급 좌석수 비율은 69.5%, 노선의 2019년 대비 2025년 공급 좌석수 비율은 76.0%로 시정조치 이행 기준인 90%에 각각 미달하였다. 행태적조치 위반 노선의 공급 좌석 현황 (단위: 석) 2019. 12. 12.~ 12. 31. 및 2019. 1. 1. ~ 3. 28. 기간 동안의 대한항공 및 아시아나항공 공급 좌석수의 합 2024. 12. 12.~ 12. 31. 및 2025. 1. 1. ~ 3. 28. 기간 동안의 대한항공 및 아시아나항공 공급 좌석수의 합 심사보고서에는 이행점검기준(소갑 제7-2호증)에 따라 2019년 대비 실제 운항횟수를 차감하여 2019년 공급 좌석수는 ㅇ석, 2019년 대비 공급 좌석수 비율은 67.5%라고 되어있다. 위원회는 본 건의 경우 대한항공이 2024. 7월 운수권 4회 및 2024. 9월 동계 슬롯을 반납함에 따른 공급 좌석 축소수만큼 2019년 공급 좌석수에서 차감하는 것이 타당하다고 판단하였고, 이에 따른 2019년 동일 기간 대비 공급좌석수 비율은 69.5%이다. 또한, 차감 방식에 있어 피심인들이 주장하는 제3항 및 제3항에 따른 기업결합일 이후 대체항공사의 자력진입분은 공급좌석 수에서 차감하지 않는 것이 타당하다고 판단하였다. 다만 노선은 ① 아시아나항공이 2024. 12. 12. 운수권 6회를 모두 반납하였고, 동 노선은 비자유화 노선으로 운수권이 없으면 해당 노선의 슬롯을 보유하더라도 운항할 수 없는 점, ② 아시아나항공이 2019. 5월부터 부산지점 근무 직원들에 대해 희망퇴직과 근무지 변경을 할 것을 지시하였고, 2020. 4월 부산 기반 여객 항공운수사업을 전면 철수하여 사실상 운항할 수 없으며, 현재까지 부산발 정기 여객 노선을 운항하지 않는 점 등을 고려하여 해당 노선은 위법성에 이르지는 않으나 향후 재발 방지 등을 위해 주의 촉구할 필요가 있다. 나. 근거 29 이러한 사실은 원심결 의결서(소갑 제2호증), 이행점검 기준 통지(소갑 제7-1호증, 제7-2호증), 2025년 1분기 기업결합 시정조치 이행 실적보고서(소갑 제8호증), 시정조치 이행협의체 회의록(소갑 제11-2호증, 제11-3호증, 제11-7호증), 2024. 12. 10. 시정조치 이행을 위한 회의록 보고(소갑 제13호증), 진술조서(소갑 제28호증, 제29호증), 피심인들 의견서 및 제출자료(소갑 제31호증, 아시아나항공 소을 제5호증) 등을 통해서도 확인된다. 다. 관련 법 규정 및 성립요건 1) 관련 법 규정 ■ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 본건 기업결합에 대한 시정조치를 부과한 원심결은 구법이 적용되어 본건 기업결합이 구법 제7조 제1항에 위반된다고 하였으나, 해당 조문은 법 개정에 따라 제9조로 변경되었다. 이하에서는 개정 법(2025. 1. 21. 법률 제20711호로 개정되어 2025. 4. 22. 시행되기 전의 것) 체계를 기준으로 조문을 지칭한다. 제14조(시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제9조제1항 또는 제13조를 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있을 때에는 해당 사업자[제9조제1항을 위반한 경우에는 기업결합 당사회사(기업결합 당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합 당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에게 다음 각 호의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제11조제6항 각 호 외의 부분 단서에 따른 신고를 받았을 때에는 같은 조 제7항에 따른 기간 내에 시정조치를 명하여야 한다. 1. 해당 행위의 중지 2. 주식의 전부 또는 일부의 처분 3. 임원의 사임 4. 영업의 양도 5. 시정명령을 받은 사실의 공표 6. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한 7. 그 밖에 법 위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치 ② ∼ ⑤ (생략) 제16조(이행강제금) ① 공정거래위원회는 제9조제1항을 위반하여 제14조에 따라 시정조치를 부과받은 후 그 정한 기한 내에 이행을 하지 아니하는 자에게 이행기한이 지난 날부터 1일당 다음 각 호의 구분에 따른 금액에 1만분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 이행강제금을 부과할 수 있다. 다만, 제9조제1항제2호의 기업결합을 한 자에게는 이행기한이 지난 날부터 1일당 200만원의 범위에서 이행강제금을 부과할 수 있다. 1. 제9조제1항제1호 또는 제5호의 기업결합의 경우: 취득 또는 소유한 주식의 장부가격과 인수하는 채무의 합계액 2. ∼ 3. (생략) ② ∼ ④ (생략) ■ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 2025. 3. 12. 대통령령 제36382호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법 시행령’이라 한다. 제23조(이행강제금의 부과) ① 법 제16조제1항에 따른 이행강제금은 법 제14조제1항에 따른 시정조치에서 정한 기간의 종료일 다음 날부터 다음 각 호의 구분에 따라 시정조치를 이행하는 날까지의 기간에 대해 부과한다. 1. 주식처분인 경우: 주권교부일 2. 임원의 사임인 경우: 해당 사실의 등기일 3. 영업의 양도인 경우: 관련부동산 등에 대한 소유권 이전등기일 또는 이전등록일 ② 제1항에도 불구하고 법 제14조제1항제6호 및 제7호에 따른 시정조치(매 분기 또는 매 사업연도 등 기간별로 일정한 의무를 명하는 내용인 경우로 한정한다)를 이행하지 않는 자에 대한 이행강제금은 해당 불이행기간에 대해 부과한다. ③ (생략) ④ 법 제16조제1항에 따른 이행강제금의 부과기준은 별표 1과 같다. ⑤ ∼ ⑦ (생략) ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 이행강제금 부과에 필요한 세부사항은 공정거래위원회가 정하여 고시한다. 2) 성립 요건 30 법 제16조 제1항의 이행강제금 부과 대상에 해당하기 위해서는 ① 사업자가 위원회로부터 법 제9조 제1항 위반하여 법 제14조에 따라 시정조치를 부과받은 후 ② 그 정한 기한 내에 시정조치의 내용을 이행하지 아니하여야 한다. 라. 피심인의 2. 가. 1). 가) 행위의 위법 여부 1) 피심인이 위원회로부터 시정조치 명령을 부과받았는지 여부 31 위 1. 나.에서 본 바와 같이, 위원회는 2022. 5. 9. 피심인에게 본건 기업결합이 관련 항공여객운송업 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합에 해당한다고 판단하여 구조적 조치 및 공급 좌석수 축소 금지 등을 포함한 행태적 조치를 병과하는 시정조치를 부과하였고, 이후 외국 경쟁당국의 심사 결과 및 시장의 경쟁 상황 변화를 반영하기 위해 2024. 12. 24. 일부 시정조치 내용을 변경 처분한 사실은 인정된다. 2) 기한 내 시정조치를 불이행하였는지 여부 32 위원회의 시정조치에 따라 피심인들은 2024. 12. 12.부터 구조적 조치 이행 완료 시까지, 또는 10년간 연도별 각 노선의 공급 좌석수를 2019년 대비 90% 미만으로 축소하여서는 아니된다. 33 노선은 2025. 3. 28.에 운항시각 및 운수권 반납이 완료되었으므로, 피심인들은 2025. 3. 28.까지 위 공급 좌석수 축소 금지 의무를 준수하여야 한다. 34 그럼에도 불구하고 피심인들의 노선에서 2024. 12. 12.부터 2025. 3. 28.까지 공급 좌석수는 2019년 동 기간 대비 90% 미만에 해당하므로 위원회가 정한 기한 내에 시정조치를 이행하지 아니하였음이 인정된다. 3) 소결 35 피심인의 위 2. 가. 1). 가) 행위는 법 제9조 제1항을 위반하여 법 제14조에 따라 시정조치를 부과받은 후 그 정한 기한 내에 시정조치의 내용을 이행하지 아니한 행위로서 제16조 제1항의 이행강제금 부과대상에 해당한다. 마. 피심인 주장에 대한 검토 1) 원심결 시정명령 제8항 나목 공급 좌석수 축소 금지 의무 이행 여부는 구조적 조치 완료일이 아닌 해당 연도의 전체 기간 공급 좌석수를 기준으로 판단하여야 한다는 주장 관련 36 피심인들은 시정조치의 문언적 해석, 체계적 해석, 합목적적 해석상 공급 좌석수 축소 금지 의무 이행 여부는 연도별 전체 기간의 공급 좌석수를 기준으로 판단하여야 하며, 이에 따라 피심인들은 노선의 구조적 조치가 완료된 이후에도 2025. 12. 31.까지 공급 좌석 관련 행태적 조치를 유지할 계획이었다고 주장한다. 연도 중에 구조적 조치가 완료되는 경우 그 기간까지만 별도로 산정하여 점검하는 것은 예측 가능성과 이행 가능성을 고려했을 때 부당하며, 항공사 공급계획은 기재, 슬롯 등 사전 준비가 필요할 뿐 아니라 장기적 관점에서 이루어지므로 의무이행을 위해 단기적으로 항공사 공급량을 조정하는 것은 사실상 불가능하다고 주장한다. 37 살피건대, 피심인들의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 38 첫째, 본 건 시정명령의 부과 취지 및 문언을 고려할 때 공급 좌석수 축소 금지 의무는 구조적 조치가 완료된 날까지 의무이행 여부를 판단하는 것이 타당하다. 39 본 건 기업결합 시정조치의 취지는 경쟁 제한성이 있는 34개 노선에 대하여 구조적 조치를 완료하여 경쟁제한 우려를 해소하도록 하는 한편, 대체항공사가 운수권 또는 슬롯을 이전받아 실제 운항하기까지 상당한 시간이 소요되므로, 구조적 조치의 이행이 완료되는 날까지 경쟁제한성을 완화하기 위해 행태적 조치를 병과한 것이다. 40 또한, 원심결 시정명령 제8항 본문에서 '기업결합일부터 위 시정명령 1. 내지 4.의 조치의 이행이 완료되는 날까지’라고 행태적 조치의 이행 기간을 명확히 규정하고 있다. 41 따라서 피심인들은 각 노선의 구조적 조치가 완료될 때까지 행태적 조치를 이행하여야 하고, 구조적 조치가 완료됨과 동시에 행태적 조치 이행 의무도 소멸한다고 봄이 타당하며, '연도별’이라는 문언은 이행점검 단위에 불과하다. 42 예컨대, 2026. 6. 30. 구조적 조치를 완료한 경우, 2025년의 이행점검은 2024. 12. 12.부터 2025. 12. 31.까지의 공급 좌석수로 판단하고, 2026년에는 2026. 1. 1.부터 2026. 6. 30.까지의 공급 좌석수로 이행 여부를 판단하는 것이 타당하다. 43 둘째, 만약 피심인들 주장처럼 구조적 조치가 완료되었음에도 해당 연도 말까지 공급 좌석수 축소 금지 의무를 유지하는 것으로 해석한다면, 피심인들에게 원심결 조건부 승인의 목적 범위를 넘어선 과도한 제재가 될 수 있다. 뿐만 아니라 구조적 조치 완료 이후에도 피심인들이 공급 좌석수 축소 금지 의무이행에 따라 해당 노선의 공급을 늘릴 경우, 대체 항공사의 안정적인 시장 진입 및 경쟁이 저해되고 시장의 왜곡이 발생할 우려가 있다. 44 셋째, 피심인들은 2022. 5. 9. 및 2024. 12. 24. 위원회 의결에 따라 구조적 조치가 완료될 때까지 행태적 조치를 이행하여야 한다는 사실 및 구조적 조치 완료 시 행태적 조치 의무가 해제된다는 사실을 충분히 인식할 수 있었다. 또한, 피심인들 역시 위 와 다음 처럼 공급 좌석수 축소 금지 의무에 대하여 위원회가 구조적 조치 완료 전까지 별도로 산정하여 점검할 수 있음을 인식하고 있었던 것으로 보인다. 피심인들이 공급 좌석수 축소 금지 의무를 준수하고자 했다면, 명확히 확인하여 공급 좌석 관리를 해야 했음에도 위원회에 확인을 구하거나 협의한 바는 확인되지 않는다. ※ 출처: 소갑 제20호증 45 넷째, 구조적 조치 완료와 무관하게 연도별로 관리하고 있다는 피심인들의 주장과 달리, 다음 처럼 은 구조적 조치를 완료한 이후 공급 좌석수 축소 금지 의무 관리 노선에서 제외하여 별도 관리하고 있지 않다가 실제 위원회의 자료 요구 및 현장 조사 시점 이후에서야 구조적 조치가 완료된 노선의 공급 좌석수를 연간 단위로 관리한 것으로 확인된다. 따라서 피심인들은 구조적 조치 완료일 전까지 공급 좌석수 축소 금지 의무를 이행할 수 있었으나, 별도 공급 관리를 하지 않은 것으로 판단된다. ※ 출처: 소갑 제21-2호증 46 실제 피심인들은 다음 , 처럼 2025. 6. 17. 시정조치 불이행 관련 소명자료를 제출하기 직전 노선의 연도별 공급량을 2019년 대비 90%로 맞추기 위해 공급량을 조정하기로 하고, 2025. 8월부터 기재 변경 및 증편하는 방식으로 공급량을 증가시킨 점에 비추어 단기간 항공 좌석 공급량 조정이 전혀 불가능한 것으로 볼 수 없다. 또한, 다음 처럼 노선은 구조적 조치 완료 시점을 예측할 수 있었던 노선으로서, 피심인들이 공급 좌석수 축소 금지 의무를 준수하고자 했다면 다른 노선들과 구분하여 공급 관리를 해야 했으나 그러한 사정이 보이지 않는다. ※ 출처: 소갑 제25호증 ※ 출처: 소갑 제31호증 ※ 출처: 소갑 제26-1호증 2) 소급 적용 금지 원칙에 반한다는 주장 관련 47 피심인들은 노선의 구조적 조치가 2025. 3. 28. 완료된 이후, 심사관이 2025. 5. 21. 및 8. 20. 통지한 이행점검 기준에 따라 공급 좌석수 축소 금지 의무 불이행을 판단하는 것은 소급 적용 금지 원칙에 반한다고 주장한다. 48 살피건대, 피심인들의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 49 피심인들의 공급 좌석수 축소 금지 의무는 원심결 시정명령에 따라 기업결합일부터 발생되는 것으로, 이행점검 기준에 의해 새롭게 의무가 부과되는 것으로 볼 수 없다. 50 구체적으로 살펴보면, 2022. 5. 9. 위원회의 기업결합 조건부 승인 당시 피심인들에게 기업결합일부터 구조적 조치 완료되는 날까지 연도별 각 노선의 공급 좌석수를 2019년 대비 일정 비율 미만으로 축소하는 행위를 금지하는 행태적 조치가 부과되었다. 이후 2024. 12. 24. 위원회에서 외국 경쟁당국의 심사 결과 및 항공시장의 경쟁상황의 변화를 반영하여 그 기준이 되는 일정 비율을 90%로 변경함으로써 피심인들의 공급 좌석수 축소 금지 의무는 비로소 확정되었다. 51 앞서 마. 1)에서 살펴본 바와 같이, 시정명령의 부과 취지 및 문언 등을 고려할 때, 구조적 조치가 완료될 때까지 행태적 조치 의무를 준수해야 한다는 점에 비추어, 이행점검 기준은 원심결 시정명령의 구체적 예시에 불과하며 새로운 의무가 부과되는 것으로 볼 수 없다. 3. 처분 가. 이행강제금 부과 52 피심인들의 위 2. 가. 1) 가) 행위는 법 제9조 제1항을 위반하여 법 제14조에 따라 시정조치를 부과받은 후 그 정한 기한 내에 시정조치의 내용을 이행하지 아니한 행위로 인정되므로 법 제16조 제1항, 법 시행령 제23조, 「기업결합 관련 시정조치 불이행에 따른 이행강제금의 부과기준」 2021. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2021-27호를 말한다. 이하 '이행강제금 부과기준’이라 한다. 의 규정에 따라 다음과 같이 이행강제금을 부과한다. 나. 이행강제금 산정 1) 기준금액 53 본건 기업결합은 다른 회사의 주식을 취득한 경우이므로, 이행강제금 기준금액은 법 제16조 제1항 제1호에 따라 취득 또는 소유한 주식의 장부가격과 인수한 채무의 합계액으로 한다. 이에 따른 기준금액은 8,854,218,135,389원이다. 2) 불이행기간 54 법 시행령 제23조 제2항에 의하면, 매 분기 또는 매 사업연도 등 기간별로 일정한 의무를 명하는 내용의 시정조치를 이행하지 않은 자에 대한 이행강제금은 해당 불이행기간에 대해 부과한다. 또한, 이행강제금 부과기준 Ⅳ. 1. 나. (1)에 따라 법 시행령 제23조 제2항의 해당 불이행기간은 시정조치의 대상이 된 기간(년)으로서 불이행기간 전체를 의미한다. 55 그러나 공급 좌석수 축소 금지 의무는 기업결합일부터 구조적 조치 완료일까지로 이행 기간이 정해져 있고, 구조적 조치 완료 이후 공급 좌석수 축소 금지 의무는 해제되는 것으로 보아야 하므로 피심인들이 시정조치를 불이행한 기간은 2024. 12. 12.부터 2025. 3. 28.까지(106일) 이다. 3) 부과비율 및 1일당 부과금액 56 본건 기업결합금액은 8,854,218,135,389원으로 1조 원을 초과하므로, 다음 와 같이 법 시행령 제23조 제4항 [별표 1]에 따라 이행강제금 부과비율은 2/20,000이고, 이를 토대로 산정한 1일당 부과금액은 925,421,814원이다. 기업결합금액에 따른 부과비율 및 1일당 부과금액 4) 감경 57 위 3)의 1일당 이행강제금 부과금액에 위 2)의 불이행기간을 곱하여 산정된 이행강제금은 98,094,712,284원이다. 다만, 피심인들에 대한 기업결합 승인 시 부과된 11개의 시정조치 중 1개의 시정조치에 대해서만 불이행이 있었던 점, 본건 시정조치 대상 24개 노선 중 1개 노선에서만 불이행이 발생한 점 등을 감안하여, 법 시행령 제23조 제4항 및 [별표1]에 따라 위 산정된 이행강제금의 40%를 감경한다. 이에 따른 이행강제금은 58,856,827,370원이다. 5) 이행강제금의 결정 58 위 4)의 이행강제금 58,856,827,370원에서, 본건 노선은 EC의 시정조치에 따라 대체항공사인 티웨이항공이 운항을 개시하여 좌석공급 측면에서 소비자 피해 우려가 상대적으로 적었던 점, 본건 노선의 운수권 및 운항시각 반납은 이미 상당수 이행된 상황이었고, 나머지 구조적 조치 이행도 이행감독위원회에의 반납 등 형식적 절차만 남아 이를 따르는 과정에서 이행 관리가 소홀히 된 점 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 피심인 대한항공에 대한 이행강제금을 5,885,600,000원(100,000원 단위 미만 절사)으로 결정한다. 또한, 아시아나항공에 대하여는 위 사유와 더불어 2025. 7. 28. 전원회의 의결(제2025-157호) 당시 평균 운임 인상 제한 관련 시정조치 불이행과 병합 심리했을 경우, 감경률이 달라질 수는 있어도 이행강제금을 1번만 부과받을 수 있었던 점 등을 추가로 고려하여 이행강제금을 588,500,000원(100,000원 단위 미만 절사)으로 결정한다. 4. 결론 59 피심인들의 위 2. 가. 1) 가) 행위는 법 제14조 제1항에 따른 시정조치를 이행하지 아니한 행위에 해당하므로, 법 제16조 제1항 및 법 시행령 제23조를 적용하여 주문과 같이 의결한다. 60 피심인들의 위 2. 가. 1) 나) 행위는 법률 제14조에 따른 시정조치를 이행하지 아니한 행위에 해당하지 아니하나, 장래의 법 위반 예방을 위하여 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제47조 제1항 및 제2항에 따라 주문과 같이 의결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.