고양시 발주 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰 관련 10개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 피심인 합자회사 천일공사, 주식회사 고양위생공사, 주식회사 원당기업, 합자회사 수창기업, 청안기업 합자회사, 합자회사 서강기업, 그린워크기업 합자회사, 합자회사 고양미화산업, 주식회사 벽제개발, 승문기업 주식회사는 지방자치단체가 발주하는 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰에 참여하면서 사전에 거래지역을 나누거나 낙찰예정자, 투찰률(투찰가격) 등을 합의하여 결정하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 2. 피심인 합자회사 천일공사, 주식회사 고양위생공사, 주식회사 원당기업, 합자회사 수창기업, 청안기업 합자회사, 합자회사 서강기업, 그린워크기업 합자회사, 합자회사 고양미화산업, 주식회사 벽제개발, 승문기업 주식회사는 이 시정명령을 받은 날부터 90일 이내에 위 1.과 유사한 행위가 다시 발생하지 않도록 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 관한 교육을 최소 2시간 이상 실시하고 그 결과를 공정거래위원회에 보고하여야 한다. 교육일정, 교육내용, 교육방식, 교육시간, 교육장소, 교육대상 등에 관하여는 공정거래위원회와 협의하여야 하며, 구체적인 내용은 [별지]와 같다. 3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 납부하여야 한다. 가. 과징금액 1) 합자회사 천일공사 : 498,000,000원 2) 주식회사 고양위생공사 : 556,000,000원 3) 주식회사 원당기업 : 513,000,000원 4) 합자회사 수창기업 : 547,000,000원 5) 청안기업 합자회사 : 567,000,000원 6) 합자회사 서강기업 : 637,000,000원 7) 그린워크기업 합자회사 : 493,000,000원 8) 합자회사 고양미화산업 : 489,000,000원 9) 주식회사 벽제개발 : 491,000,000원 10) 승문기업 주식회사 : 473,000,000원 나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 합자회사 천일공사, 주식회사 고양위생공사, 주식회사 원당기업, 합자회사 수창기업, 청안기업 합자회사, 합자회사 서강기업, 그린워크기업 합자회사, 합자회사 고양미화산업, 주식회사 벽제개발, 승문기업 주식회사 이하 피심인을 기재할 때 '주식회사’ 또는 '합자회사’는 생략하고, 모든 피심인 지칭할 경우 '피심인들’이라 한다. 는 생활폐기물 수집ㆍ운반업 등을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다. ’ 제2조 제1호에서 규정하고 있는 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 과 같다. 피심인들의 일반현황 (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 생활폐기물의 수집ㆍ운반 현황 가) 생활폐기물의 개념 및 발생ㆍ처리 현황 3 「폐기물관리법」 제2조에 의하면, '폐기물’이란 쓰레기, 연소재, 오니, 폐유ㆍ폐산ㆍ폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하며, '생활폐기물’이란 '사업장폐기물 '사업장폐기물’은 공공폐수처리시설ㆍ공공하수처리시설ㆍ분뇨처리시설 등을 설치ㆍ운영하는 사업장, 일정량 이상의 폐기물을 배출하는 사업장, 지정폐기물을 배출하는 사업장 등에서 발생하는 폐기물을 말한다. ’ 이외의 폐기물로 가정 등에서 발생하는 폐기물 또는 사업장에서 1일 평균 300킬로그램 미만의 규모로 발생되는 폐기물이나, 일련의 공사ㆍ작업 과정에서 5톤 미만의 규모로 발생되는 폐기물을 말한다. 4 환경부의 '2022년도 전국 폐기물 발생 및 처리 현황’에 따르면 전국에서 발생한 생활폐기물의 총량은 약 1,675만 톤으로, 전체 폐기물 총량 약 1억 8,645만 톤의 약 9.0%를 차지하였다. 5 생활폐기물 발생량을 지역별로 살펴보면, 경기도가 약 412만 톤으로 전국 생활폐기물 발생량의 약 24.6%를 차지하였고, 다음으로는 서울특별시 약 291만 톤(약 17.4%), 경상남도 약 118만 톤(약 7.0%), 경상북도 약 98만 톤(약 5.9%)의 순이었다. 6 지역별 생활폐기물 배출량을 각 지역의 인구에 따라 1일 배출량으로 환산한 '지역별 1인당 1일 생활폐기물 배출량’은 제주도 1.67kg, 강원도 1.11kg, 경상북도 1.01kg, 충청북도 1.00kg 등의 순이었고, 전국 평균은 0.87kg이었다. 7 2022년에 배출된 생활폐기물을 성상별로 살펴보면, ①쓰레기종량제봉투 등 혼합되어 배출되는 폐기물(종량제방식 등 혼합배출)이 약 826만 톤(약 49.3%), ②폐지류ㆍ폐유리병류 등 재활용을 목적으로 별도로 구분하여 배출된 폐기물(재활용가능자원 분리배출)이 약 394만 톤(약 23.5%), ③재활용을 목적으로 음식물쓰레기전용봉투 또는 전용용기에 담아 배출된 음식물류 폐기물(음식물류 폐기물 분리배출)이 약 455만 톤(약 27.2%)을 차지하였다. 8 생활폐기물의 처리방식과 관련하여, 2022년에 전국에서 배출된 생활폐기물 중 약 56.9%(약 953만 톤)는 재활용 처리되었고, 약 29.5%(약 494만 톤)는 소각 처리되었으며, 약 12.6%(약 211만 톤)는 매립 처리되었다. 그 밖에 약 1.0%(약 16만 톤)는 소각장이나 매립지 외에서 압축ㆍ파쇄 또는 고형화ㆍ중화 등의 방식으로 처리되었다. 9 폐기물 처리는 그 주체에 따라, ①국가처리시설(수도권매립지관리공사 등) 또는 지방자치단체 처리시설이 담당하는 '공공처리’, ②폐기물 처리시설에 대한 인ㆍ허가를 받은 민간 업체가 담당하는 '위탁처리’, ③폐기물 배출자가 배출하는 폐기물을 배출자의 자가처리시설에서 직접 처리하는 '자가처리’로 구분할 수 있다. 10 생활폐기물의 처리방식을 처리주체별로 보면, 매립과 소각은 공공처리를 통해 이루어진 비율이 각각 약 99.7%와 약 86.5%이고, 재활용은 위탁처리와 공공처리의 비율이 각각 약 56.7%와 약 42.8%로 나타났다. 나) 생활폐기물의 수집ㆍ운반 대행 및 허가 절차 11 폐기물관리법상 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리 폐기물관리법 제2조(정의)5의3. “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다.6. “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다. 하여야 하는데, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물처리업자ㆍ폐기물처리 신고자 등 대통령령으로 정하는 자에게 생활폐기물 처리를 대행하게 할 수 있다.(폐기물관리법 제14조 제1항 및 제2항) 제14조(생활폐기물의 처리 등) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다.② 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다. 12 생활폐기물의 수집ㆍ운반을 업으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외)는 폐기물처리사업계획서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 시ㆍ도지사는 폐기물처리사업계획서를 검토한 후 적합 여부를 제출한 자에게 통보하여야 하고, 시ㆍ도지사로부터 폐기물처리사업계획서 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 6개월 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 시ㆍ도지사는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 허가를 할 때 필요한 조건을 붙일 수 있다. 이때 시ㆍ도지사는 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대하여 영업 구역을 제한하는 조건을 붙일 수 있는데, 시ㆍ군ㆍ구 단위 미만으로 제한하여서는 아니된다. 고양시가 속한 경기도의 경우 '경기도 사무위임 조례’(2022. 7. 19. 조례 제7441호로 개정되기 이전의 것) 제9조 제2항 및 별표2에서 '폐기물관리법’ 제25조의 폐기물처리업허가 및 이에 부수되는 사항에 대한 사무를 관내 시장ㆍ군수에게 위임한다고 규정하고 있다 생활폐기물 수집ㆍ운반업 허가 절차 2) 고양시 생활폐기물 수집ㆍ운반 사업자 및 계약 방법의 변경 13 2024년 12월을 기준으로 고양시를 영업 구역으로 하여 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받은 사업자는 이 사건 피심인들 10개 사업자이다. 피심인들은 2003년경부터 2020년 6월까지 다음 과 같이 10개 구역에서 생활폐기물 수집ㆍ운반을 담당하였다. 생활폐기물 수집ㆍ운반 업체 및 대행구역(2020년 6월 이전) 14 이후 지속적인 인구 증가와 특정 구역의 생활폐기물 증가 등으로 인해 구역 간 용역비용의 편차가 커짐에 따라 고양시는 생활폐기물 수집ㆍ운반 구역을 기존 10개 구역에서 12개 구역으로 재편성하고 이를 2020년 7월부터 적용하였다. 재편성 된 구역은 다음 와 같다. 고양시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 구역(2020년 7월 이후) 15 한편, 고양시는 구역별 대행 사업자를 수의계약 형태로 선정하여 운영하였으나, 2019년 이루어진 특정감사에서 장기간 수의계약 체결에 따른 문제점 고양시는 자체감사를 통해 '생활폐기물 수집ㆍ운반 대행사업 특정감사’를 실시하여 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행사업이 특정업체 중심의 독과점 사업으로 변질되었다고 지적하면서,?경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라는 객관적인 사유가 없는 한 공개경쟁방식으로 전환하고 신규대행업체가 진입할 수 있는 방안을 강구하도록 조치하였다. 이 지적됨에 따라 2020. 5월 이후부터는 경쟁입찰 방식을 통하여 구역별 담당 사업자를 선정하였다. 다. 이 사건 입찰 개요 16 이 사건 입찰은 고양시가 2020년 5월 및 2022년 5월 발주한 '생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역입찰’을 의미한다. 고양시는 용역 대행 구역을 12개로 나누어 두 차례에 걸쳐 총 24건의 입찰을 실시하였다. 2020년 5월에 공고된 12건의 입찰 용역 계약기간은 2020. 7. 1.부터 2022. 6. 30.까지 2년이고, 2022년 5월에 공고된 12건의 입찰 용역 계약기간은 2022. 7. 1.부터 2024. 12. 31.까지 2년 6개월이다. 1) 입찰참가자격 17 이 사건 입찰에 참가하기 위해서는, '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제13조 및 동 시행규칙 제14조의 자격을 갖춘 자로서, ① '폐기물관리법’ 제25조에 따라 폐기물수집ㆍ운반업 허가를 득하고, ② '폐기물처리업 허가업무처리지침(환경부예규)’에 따른 영업대상 폐기물은 생활폐기물이고, 영업 구역은 고양시이면서 ③ 국가종합전자조달시스템(나라장터)에 입찰참가 자격등록 마감일시까지 '폐기물수집ㆍ운반업(생활폐기물)(업종코드:1224)’으로 입찰참가 자격을 등록한 업체여야 한다. 2) 낙찰자 결정 방법 18 이 사건 입찰의 낙찰자는 적격심사 방식으로 선정되었다. 적격심사 방식이란, 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수 이상인 경우에 낙찰자로 선정하는 방식을 말한다. 19 2020년 5월에 공고된 입찰(이하 '2020년 입찰’이라 한다)에서는 다음 와 같이 예정가격 이하로서 예정가격 대비 낙찰하한율 77.995% 이상 입찰한 자 중에서 최저가 입찰자부터 순서대로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 90점 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다. 이때 적격심사 세부기준은 다음 과 같이 '경기도 일반용역 적격심사 세부기준(개정 2019. 1. 24. 경기도공고 제2019-178호) 폐기물처리용역 적격심사 세부기준’ 가운데 '추정가격 10억 원 이상’에 해당하는 기준이 적용되었다. 입찰 공고문(발췌) * 출처: 심사보고서 소갑 제1-1호증 이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 한다. 적격심사 세부기준(발췌) 20 2022년 5월에 공고된 입찰(이하 '2022년 입찰’이라 한다)에서는 다음 과 같이 예정가격 이하로서 예정가격 대비 낙찰하한율 87.995% 이상 입찰한 자 중에서 최저가 입찰자부터 순서대로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 95점 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다. 이때 적격심사 세부기준은 다음 과 같이 '경기도 일반용역 적격심사 세부기준(개정 2020. 7. 7. 경기도공고 제2020-1350호) 단순노무용역 적격심사 세부기준’ 가운데 '추정가격 10억 원 이상’에 해당하는 기준이 적용되었다. 입찰 공고문(발췌) * 출처: 소갑 제1-1호증 적격심사 세부기준(발췌) 21 고양시는 효율적인 생활폐기물 수집ㆍ운반을 위해 원칙적으로 1개 사업자는 1개 구역에 한하여 낙찰받도록 제한하면서, 2구역과 6구역은 타 구역과 중복하여 낙찰받을 수 있도록 하였다. 다만, 이 경우에도 1개 사업자가 낙찰받을 수 있는 구역은 최대 2개 구역으로 하였다. 입찰참가자격을 갖춘 업체는 전 구역(1∼12구역) 입찰에 참여할 수 있다. 22 아울러, 적격심사는 구역별 용역 기초금액이 큰 순으로 하여, 2020년 입찰에서는 10구역→7구역→9구역→5구역→11구역→8구역→3구역→1구역→12구역→4구역→6구역→2구역의 순으로, 2022년 입찰에서는 7구역→5구역→1구역→10구역→8구역→11구역→3구역→9구역→12구역→4구역→6구역→2구역의 순으로 적격심사를 실시하였다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 및 개요 23 피심인들은 2020년 및 2022년 고양시가 발주한 총 24건의 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰에 참여하면서 구역별 낙찰예정자 및 들러리사, 투찰률(투찰가격)을 사전에 합의하고 실행하였다. 24 앞서 살펴본 것과 같이 이 사건 입찰 이전 고양시는 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 구역을 10개로 나누어 수의계약 방식으로 사업자를 선정하다가, 2020년 5월 공고부터는 대행 구역을 12개로 재편성하고 사업자 선정 방식을 경쟁입찰로 변경하였다. 25 피심인들은 2003년부터 2020년 상반기까지 장기간 동일한 구역에서 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 업무를 수행하여 온 사업자들로, 경쟁입찰 실시 및 대행 구역 재편성에 따라 기존 담당 구역과 유사한 구역을 담당하면서도 수의계약으로 체결하던 계약금액과 비슷한 수준의 금액으로 낙찰받기 위해서는 상호 간 협조가 필요하다는 공감대를 형성하였고, 이 사건 입찰 관련 합의를 하기에 이르렀다. 피심인들은 이 사건 합의 이전에도 대표자 간 친목 도모 등을 목적으로 지속적으로 모임을 가졌고, 실무자 간에도 고양시 전달 사항 공유, 서류 취합 등을 목적으로 지속적으로 연락하였다. 26 피심인들은 2020년 입찰에서 구역별 낙찰예정자를 사전에 정하여 낙찰예정자는 적격심사를 통과할 수 있는 적정 금액으로 투찰하고, 각자 낙찰받기로 예정된 구역이 속한 구(區)에 있는 다른 구역의 입찰에 들러리로 참가하면서 기초금액을 초과하는 금액으로 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다. 27 2022년 입찰에서는 2020년 입찰과 동일하게 구역별 낙찰예정자를 정한 뒤 낙찰예정자는 기초금액 대비 97.6%에 해당하는 금액으로 투찰하고, 각 구역별로 낙찰예정자 외 4개 사업자가 들러리로 참가하면서 기초금액 대비 98.2%∼98.5%에 해당하는 금액으로 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다. 28 피심인들의 합의 및 실행에 따른 이 사건 입찰 결과는 다음 기재와 같다. 구역별 기초금액 대비 낙찰금액의 비율을 나타낸 것이며, 소수점 다섯째 자리에서 반올림하였다. 이 사건 입찰 결과 (단위 : %, 원) * 출처: 소갑 제1-2호증 29 한편, 이 사건 입찰 관련 합의에 가담한 피심인별 임직원 현황은 다음 기재와 같다. 피심인별 합의 관여 임직원 현황 2) 구체적 행위사실 가) 2020년 입찰 건 관련 합의 및 실행 30 피심인들은 고양시가 2020년 5월부터 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 사업자 선정방식을 경쟁입찰로 변경하고 대행 구역을 12개로 재편성할 예정이라는 사실을 파악하고, 이에 대한 대응 방안 등을 논의하기 위해 2020. 5. 11. 오전 10시 30분경 천일공사 사무실에서 회합하였다. 31 피심인들은 해당 회합에서 12개 구역에 대해 각각 낙찰예정자를 정하였는데, 장비ㆍ인력 및 시설 운영 현황을 고려하여 비교적 규모가 큰 고양위생과 청안기업이 2개 구역씩 담당하기로 하고 이들을 각각 2, 4구역과 6, 12구역의 낙찰예정자로 정하였다. 이외 나머지 8개 피심인들은 기존에 담당하던 구역이 속한 구(區)에 따라 덕양구와 일산동ㆍ서구 2개 그룹으로 구분한 뒤 제비뽑기를 통해 구역별 낙찰예정자를 정하였다. 이에 따른 피심인별 낙찰예정구역은 의 구역별 낙찰자와 같다. 아울러, 피심인들은 각자 낙찰받기로 정한 구역이 속한 구의 다른 구역 입찰에 들러리로 참가하여 기초금액 이상의 금액으로 투찰하고, 자신이 낙찰예정자인 구역에서는 적격심사를 통과할 수 있는 적정 금액으로 투찰하기로 하였다. 고양위생공사 표ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-2호증 천일공사 심ㅇㅇ 확인서(발췌) * 출처: 소갑 제1-10호증 그린워크기업 한ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-8호증 벽제개발 임ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-9호증 32 고양시는 2020. 5. 13. 입찰 공고 후 2020. 5. 16.부터 입찰을 실시하였다. 피심인들은 사전 합의 내용대로 각자 구역별 입찰에 참가하여 투찰하였다. 2020. 5. 19. 개찰 결과 7구역 및 10구역을 제외한 모든 구역에서 피심인들이 사전에 정한 낙찰예정자가 낙찰되었다. 7구역과 10구역의 낙찰예정자였던 서강기업과 벽제개발은 적격심사기준에 미달하는 금액으로 투찰하여 입찰이 유찰되었다. 피심인들은 개찰 직후 각자의 투찰금액과 적격심사기준점수를 취합하여 카카오톡 단체 대화방에 공유하기도 하였다.(소갑 제1-12호증 참조) 33 이후, 고양시는 2020. 5. 20. 7구역 및 10구역에 대한 재입찰 공고 후 2020. 5. 22.부터 재입찰을 실시하였다. 2020. 5. 26. 개찰 결과 기존 낙찰예정자인 서강기업과 벽제개발이 최초 입찰 시 투찰한 금액보다 낮은 금액으로 투찰하여 각각 낙찰되었다. 이때, 서강기업과 벽제개발은 서로의 입찰에 들러리로 참여하였다. 34 결과적으로 2020년 입찰에서 1∼12구역 모두 피심인들이 사전에 합의하여 정한 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 35 구체적인 입찰 결과는 다음 기재와 같다. 2020년 입찰 결과 (단위 : 원) 나) 2022년 입찰 건 관련 합의 및 실행 36 2020년 입찰 건의 계약기간 만료가 도래하자, 고양시는 구역별 대행용역 사업자를 선정하기 위하여 2022. 5. 20. 입찰 공고를 하였다. 피심인들은 해당 입찰에 대한 대응 방안을 논의하기 위하여 2022. 5. 23. 오전 10시 30분경 천일공사 사무실에서 회합하였다. 37 2022년 입찰의 대행 구역 및 사업자 선정 방식이 2020년 입찰과 동일하였기 때문에 피심인들은 2020년 입찰을 통해 낙찰받은 기존 담당 구역을 그대로 유지하기로 합의하였다. 이에 따라 구역별 낙찰예정자가 2020년 합의와 동일하게 정하여졌다. 아울러, 피심인들은 구역별 낙찰예정자의 투찰률을 기초금액 대비 97.6%로 통일하기로 하고, 구역별로 4개 피심인이 들러리로 참가하면서, 들러리 참가자들은 각각 구역별 기초금액 대비 98.2%, 98.3%, 98.4%, 98.5%의 비율로 투찰하기로 정하였다. 고양위생공사 표ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-2호증 벽제개발 임ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-9호증 그린워크기업 한ㅇㅇ 진술조서(발췌) * 출처: 소갑 제2-8호증 38 고양시는 2022. 5. 21.부터 입찰을 실시하였고, 피심인들은 2022. 5. 23. 합의한 내용대로 각자 구역별 입찰에 참가하여 투찰하였다. 2022. 5. 26. 개찰 결과 모든 구역에서 피심인들이 사전에 정한 낙찰예정자가 낙찰받았다. 39 구체적인 입찰 결과는 다음 기재와 같다. 2022년 입찰 결과 (단위 : 원) 3) 근거 40 위와 같은 사실은 피심인들이 제출한 의견서, 공정거래위원회 심의과정에서의 피심인들의 진술 내용, 이 사건 합의에 관한 증거자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-12호증), 피심인별 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-10호증), 기타 피심인 제출자료 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 41 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 42 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조. 43 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제40조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하는 행위 44 법 제40조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위로 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정 사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위를 의미한다. 45 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 46 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조. 다) 경쟁제한성 47 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 48 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조. 49 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 50 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다. 대법원 2017. 3. 16. 선고 2016두61723 판결 참조. 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 51 피심인들은 위 2. 가.와 같이 고양시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰에 참여하면서 사전에 사업자별 거래지역 및 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률(투찰가격)을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제4호 및 제8호의 합의로 인정된다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 52 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인들의 이 사건 각 합의는 하나의 공동행위로 인정된다. 53 첫째, 피심인들의 이 사건 각 합의 대상은 고양시가 발주한 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역으로 모두 동일하다. 54 둘째, 이 사건 각 합의는 피심인들이 구역별 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률 등을 사전에 정하여 경쟁을 회피하고, 일정한 담당구역 및 이익을 확보하고자 하는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위해 이루어졌다. 55 셋째, 이 사건 담합 기간 동안 피심인들은 합의에서 탈퇴할 의사표시를 한 바 없으므로, 공동행위가 단절없이 계속 실행되어 왔다고 판단된다. 3) 공동행위의 시기와 종기 56 부당한 공동행위는 사업자 간의 합의로써 성립하고 구체적인 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니므로, 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이다. 따라서 피심인들이 회합하여 최초로 이 사건 입찰 관련 낙찰예정자, 투찰률 등을 합의한 2020. 5. 11.을 공동행위의 시기로 본다. 57 한편, 앞서 살펴본 바와 같이, 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 하는데, 이 사건 피심인들에게 있어서는 이러한 사정을 찾아볼 수 없으며 중간에 단절 없이 이 사건 공동행위를 지속하였다. 58 또한 입찰담합은 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 정하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 담합과 관련된 피심인들의 마지막 입찰참가일인 2022. 5. 23.로 봄이 타당하다. 4) 경쟁제한성 여부 59 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인들의 위 2. 가. 행위는 고양시 생활폐기물 수집운반 대행용역 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당한다. 60 첫째, 피심인들은 고양시가 발주한 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰과 관련하여 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자와 투찰률(투찰가격) 등을 합의하고 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 61 둘째, 피심인들은 사전에 낙찰받고자 하는 구역을 나누어 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률(투찰가격) 등 경쟁 요소를 공동으로 결정하였는바, 이로써 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁이 제한되었다고 할 것이며, 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 당해 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 5) 공정거래위원회 인가 여부 62 피심인들은 위 2. 가. 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가 받은 사실이 없다. 라. 소결 63 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 64 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 니하고, 법 위반 관련 법령 및 제도를 숙지할 수 있도록 법 제42조에 따라 행위금지명령 및 교육실시명령을 부과한다. 나. 과징금 65 피심인들의 위 2. 가. 행위는 부당한 공동행위에 해당하여 원칙적 과징금 부과대상이며, 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제43조, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 2021. 12. 30. 대통령령 제32274호로 개정된 것을 말한다. 제50조, 제84조 및 [별표 6], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시 2021. 12. 29. 공정거래위원회고시 제2021-50호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다. Ⅲ. 2. 다. 1)에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 66 법 시행령 제50조에 따르면 '대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 법 위반동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하고, 다만 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 매출액으로 본다고 규정하고 있다. 또한, 과징금 고시 Ⅱ. 5. 다. 3)에 따르면 입찰 또는 특정계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 하여 매출액을 산정하도록 정하고 있으며, 동 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1)에 따르면 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 67 이 사건 공동행위는 법 제40조 제1항 제4호 및 제8호가 중첩적으로 적용된다. 따라서 피심인들이 각 입찰에 참가하여 낙찰받거나, 들러리로 참여한 입찰의 계약금액(부가가치세 제외)의 합계액을 관련매출액으로 한다. 2025. 6. 24. 전원회의 의결 제2025-제137호, 2023. 1. 19. 의결 제2023-006호 등 참조. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 다음 과 같다. 피심인별 관련매출액 (단위 : 원, 부가가치세 제외) 나) 중대성 정도 및 부과기준율 68 이 사건 공동행위는 그 성격상 경성 공동행위에 해당하여 경쟁제한 효과만 발생시키는 점, 계약금액이 100억 원 이상인 점, 발주처가 지방자치단체인 점 등을 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 입찰 당시 피심인들 이외 입찰 참가 자격을 가진 사업자가 없었던 점, 이 사건 합의가 없었더라도 피심인별로 1개 구역씩 낙찰받을 것으로 기대되었던 점, 기존 수의계약 체결 시 대비 입찰에 따른 낙찰률이 낮아 피심인들이 이 사건 공동행위로 취득한 경제적 이득이나 발주처의 피해 정도 등이 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율 1%를 적용한다. 다) 산정기준 69 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락한 피심인에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 과 같다. 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가세 제외) 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 감액을 적용하여 산정한 금액이다. 2) 1차 조정 70 피심인들에게는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 71 피심인들은 위원회의 조사 단계에서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 적극 협조하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 아울러, 신속하고 효율적인 운영에 적극 협조하고 심리 종결시까지 행위사실을 인정하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 나)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 추가로 감경한다. 72 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 다음 와 같다. 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) 4) 부과과징금의 결정 73 부과과징금 결정 단계에서의 조정 사유가 없으므로, 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 다음 과 같다. 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.의 규정에 따라 백만 원 미만은 절사한다 피심인별 최종 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) 4. 결론 74 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제4호 및 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제42조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제43조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.