수정한양아파트 외부균열 보수 및 재도장 공사 외 옥상 박공지붕 복합방수 공사 입찰 관련 ㈜주원디엔피 및 이루미건설(주)의 부당한 공동행위에 대한 건
제 1 소 회 의
주문
이유
1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 주원디엔피, 이루미건설 주식회사 이하 피심인 지칭 시 '주식회사’는 생략하고, 피심인들 모두를 지칭할 때에는 '피심인들’이라 한다. 는 아파트 유지보수공사업을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 2022. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되어 2022. 12. 30. 시행된 것을 말한다. 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 과 같다. * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 유지보수공사 3 아파트 유지보수공사란 건축물의 균열 및 훼손 부위를 보강하고 콘크리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로써 건축물의 노후화를 방지하고 건축물의 미관을 개선하는 기능을 수행하기 위한 공사이다. 아파트 등 건축물은 일정 기간이 지나면 비, 바람, 자외선 등의 영향으로 콘크리트 탈락, 철근 부식, 외벽 균열로 인한 누수, 외벽 페인트의 탈색 등으로 인한 하자가 발생하게 된다. 특히 우리나라는 뜨거운 여름과 추운 겨울의 날씨 차이로 인해 건축물의 수축ㆍ팽창률이 높아 콘크리트 균열이 많이 발생하고 이로 인한 철근 부식의 진행으로 콘크리트의 수명이 짧다. 4 이로 인해 준공 이후 일정 기간이 경과된 건축물에 대해서는 수명 연장 및 미관 개선 등을 목적으로 균열보수 및 재도장 노후 건축물에 대한 도장공사는 신축건물에 최초로 이루어지는 도장공사와 구별하는 의미에서 일반적으로 재도장공사라 부른다. 공사, 방수공사, 시설물유지관리를 위한 공사가 필요하게 된다. 이러한 공사는 도장ㆍ습식ㆍ방수공사업, 시설물유지관리업 「건설사업기본법 시행령(대통령령 제31328호, 2020.12.29.)」 개정에 따라 별도의 전문공사업 면허였던 도장공사업, 습식ㆍ방수공사업, 석공사업은 도장ㆍ습식ㆍ방수ㆍ석공사업으로 통합되었고 시설물유지관리업은 2024년 1월 1일부로 폐지되었다. 면허를 보유한 사업자들에 의해서 이루어지며, 한가지 종류 이상의 공사가 복합적으로 이루어지는 것이 일반적이다. 아파트 유지보수공사와 관련된 용어의 정의는 아래 와 같다. 아파트 유지보수공사 관련 용어 정의 * 출처 : 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표1] 2) 공동주택 유지보수공사 관련 입찰제도 5 의무관리대상 공동주택 현행 「주택법」제2조 3호에 의하면, 공동주택이란 건축물의 벽ㆍ복도ㆍ계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 의무관리대상 공동주택이란 공동주택을 전문적으로 관리하는 자를 두고 자치 의결기구를 의무적으로 구성하여야 하는 등 일정한 의무가 부과되는 공동주택으로 300세대 이상의 공동주택인 경기도 안산시 수정한양아파트는 「공동주택관리법」에 따라 의무관리대상 공동주택에 해당된다. 에서 입주자대표회의 또는 관리주체가 주택관리업자, 각종 시설 보수공사업자 및 용역업자를 선정하는 경우 국토교통부 고시인「주택관리업자 및 사업자 선정지침」 주택법령의 위임에 따라 경쟁입찰에 의한 사업자 선정에 관한 세부사항을 규정하기 위하여 2010. 7. 6. 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토해양부고시 2010-445호)」이 제정되었으며, 동 지침에는 적용대상, 입찰의 종류와 방법, 낙찰의 방법 및 각종 공사의 사업자 선정 절차 등을 규정하고 있다. 에 따라 경쟁입찰을 하여야 한다. 6 주택관리업자 및 사업자 선정지침」은 사업자 선정을 위한 경쟁입찰의 종류로 아래 와 같이 ①일반경쟁입찰, ②제한경쟁입찰, ③지명경쟁입찰을 규정하고 있는데, 아파트 유지보수공사를 위한 사업자 선정에는 일반적으로 제한경쟁입찰이 가장 많이 이루어진다. 7 한편, 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에 따르면 각종 공사 및 용역 사업자 선정에 관한 낙찰방법은 적격성 평가기준 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토해양부고시 제2021-1505호, 2021.12.30. 개정)」[별표5]에 따르면, 적격성 평가의 기준이 되는 '적격심사제 표준평가표’는 100점 만점을 기준으로 평가항목을 크게 관리능력(70점)과 입찰가격(30점)으로 구분하고, 관리능력은 기업신뢰도(30점), 업무수행능력(30점), 사업제안(10점)로 세분되어 있다. 에 따라 낙찰자를 선정하는 방식인 '적격심사제’와 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식인 '최저낙찰제’가 있다. 입찰의 종류 및 방법 * 출처 : 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토교통부고시 제2021-1505호)」 3) 유지보수공사 시장현황 8 아파트 유지보수공사는 노후화된 아파트의 유지보수를 위한 목적에서 이루어지는 것으로 신축 건물, 아파트가 아닌 건축물을 대상으로 하는 경우와 차이가 있다. 9 이로 인해 아파트 유지보수공사를 영위하는 사업자들은 다른 분야의 도장, 방수공사를 수행하는 사업자와 구분되는 측면이 있으나 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업 면허를 보유한 사업자들 중 일부가 아파트 유지보수공사를 중심으로 사업운영을 하고 있다. , 아파트 유지보수공사 사업자들 또한 사업 대상이 아파트 유지보수공사에만 한정된 것은 아니다. 예를 들어, 아파트 유지보수공사 사업자들도 아파트 신축공사 현장 또는 아파트가 아닌 일반 상가건물이나 공공시설물의 도장, 방수, 시설물유지관리 공사를 수행한다. 10 2021년∼2023년 아파트 유지보수 시장 전체규모는 에서 보는 바와 같이 약 10조 원 규모이다. 다만, 이 사건 공사와 같이 아파트 단지와 관련된 재도장공사, 방수공사로 한정하면 그 시장 규모는 전체 도장, 습식ㆍ방수, 석공사업 및 시설물유지관리 시장에 비해 크게 축소될 수 있다. 아파트 유지보수공사 관련 공종별 시장규모 통계청 고시 제2023-616호에 따라 시설물유지관리업조사 통계는 2023.11.17.일부로 통계작성 승인이 취소되었다. 4) 아파트 유지보수공사 입찰 특징 가) 입찰공고 전 영업활동 11 아파트 유지보수공사 입찰에 참가하고자 하는 사업자는 아파트 단지 측에 대한 영업활동을 통해 공사현장의 정확한 정보를 확보함으로써 입찰진행과정에서 유리한 지위를 차지할 수 있다. 12 일반적인 최저낙찰제에서 사전 영업활동이 반드시 필요한 것은 아니지만 아파트 유지보수공사 사업자들은 특정 아파트 단지 공사를 낙찰받으려 할 경우 사전에 아파트 단지 측 주민들과 원만한 관계를 형성하고 아파트 단지 현황에 대한 사전 현장조사 등의 영업활동을 한다. 영업활동의 과정, 내용은 다음과 같다. 13 아파트 유지보수공사를 시행하고자 하는 경우 입주자대표회(또는 관리주체)는 유지보수공사에 대한 경험이 부족하므로 유지보수공사의 절차, 소요비용, 공사방법 등을 사전에 파악하기 위해 주변 아파트 단지의 유지보수공사를 시행한 사업자 또는 업계 상위사업자 등을 물색한 후 몇몇 사업자에 대해 공사 비용견적, 공사방법 등에 대한 정보를 요청하게 된다. 14 이러한 과정에서 아파트 유지보수공사 사업자는 아파트 입주자대표회 구성원 등 중요한 의사를 결정할 수 있는 사람들과 접촉하면서 자신이 해당 아파트 단지 유지보수공사에 대해 적합한 사업자임을 알리고 시방서 작성 등 입주자대표회의에서 필요로 하는 입찰사항들을 적극적으로 도와주면서 자신에게 유리한 방향으로 입찰참가자격이 정해질 수 있도록 노력한다. 15 입주자대표회는 유지보수공사 사업자들의 영업활동과정에서 얻게 된 정보를 기초로 자신이 생각하는 기준에 적합하다고 판단되는 몇몇 사업자들이 선별 가능하도록 입찰참가자격 요건을 정한다. 16 한편, 유지보수공사 사업자들은 낙찰받고자 하는 아파트 단지 현장에 대해 충분한 정보를 파악한다. 아파트 상태에 대한 꼼꼼한 현장조사나 아파트 단지 측의 현장상황에 대한 면밀한 검토 없이 공사를 수행할 경우 실행가(공사원가)에 대한 정확한 산출이 어려울 뿐만 아니라, 낙찰되어 공사를 수행하더라도 예상치 못한 추가비용 증가로 수익성이 악화될 수 있기 때문이다. 나) 낙찰하한선 부재 17 아파트 유지보수공사 입찰은 낙찰하한선의 부재로 입찰참가사업자간 치열한 경쟁이 이루어질 경우 낙찰가격이 크게 낮아져 낙찰받더라도 수익이 작거나 손해가 발생할 가능성이 높다. 18 아파트 유지보수공사 입찰은 최저가로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하며 조달청 나라장터 입찰과 달리 기초금액과 낙찰하한선이 없다 조달청 입찰 중 제한적 최저낙찰제 입찰방식으로 진행되는 경우 낙찰하한율 미만으로 투찰이 이루어질 경우 입찰에서 탈락하게 된다. 이것은 업체간의 최저가 경쟁으로 발생할 수 있는 부실공사, 부정한 유착 등의 문제를 방지하기 위한 것이다. 또한, 조달청 입찰은 기초금액이 존재하여 입찰이 진행되는 사업의 규모를 대략적으로 파악하는 것이 가능하고, 이를 기초로 낙찰 가능한 투찰가격을 산출하게 된다. . 따라서, 입찰참가사업자들은 경쟁사업자의 투찰가격을 예상하기 어려울 뿐만 아니라 이윤을 어느 정도로 책정해야 낙찰이 가능할지 파악하기 힘들다. 이는 경쟁이 치열하게 이루어지면 낙찰받기 위해서 이익이 없거나 손해가 발생하더라도 투찰가격을 낮추어야 한다는 것이다. 입찰참가자격이 느슨하여 많은 사업자가 입찰에 참여하는 경우 경쟁이 치열하여 낙찰가격은 실행가(공사원가) 수준 또는 그 이하에서 형성되는 경우가 많다. 설사, 입찰참가사업자가 많지 않더라도 입찰참여사업자 중 단 1개 사업자라도 낙찰의 필요성이 큰 사업자가 존재하는 경우에는 이러한 현상이 나타나게 된다. 이러한 경우 저가투찰로 인해서 수익이 없거나 손해가 발생할 것이 예상됨에도 불구하고 낮은 투찰가격으로 입찰에 참가하게 된다. 예컨대, 현금부족으로 당장의 현금유동성 확보를 위해 공사수주가 필요한 경우, 또는 실적확보를 통해 상위실적 사업자로서 입찰참가가 가능한 입찰의 수를 늘리고자 하는 경우 등이다. 19 이러한 현상은 아파트 유지보수공사 입찰의 낙찰자 선정방식의 특성에 기인한 것으로 1개의 아파트 단지만이 아니라 모든 아파트 유지보수공사 입찰에서 발생할 수 있다. 이에 아파트 유지보수공사 사업자들은 이러한 저가투찰경쟁에 따른 수익성 악화를 방지하고 안정적 사업운영을 위해 경쟁을 회피하고 낙찰가격을 일정수준으로 보장받고자 담합할 가능성이 높다. 다) 영업선점 사업자의 들러리 섭외 유인 존재 20 영업선점사업자는 영업상 비용 등을 고려할 때 낙찰받아야 할 필요성이 크기 때문에 최저가 투찰자가 되기 위해 다른 사업자의 협조를 구해야 할 유인이 크다. 21 입찰참가의 목적은 궁극적으로 자신이 영업활동을 한 아파트 단지에서 적정한 수준의 금액으로 유지보수공사를 수주함으로써 영업이익을 얻는 것이다. 따라서, 많은 시간과 노력을 들여 영업활동을 한 영업선점사업자는 영업상 비용 등을 고려할 때 낙찰받아야 할 필요성이 크다 영업선점사업자는 입주자대표회로부터 공사수행에 적합한 사업자라는 인식을 얻어내기 위해 영업상 많은 노력을 기울이게 되며 이 과정에서 유무형의 영업상 비용이 상당히 발생하게 된다. . 그런데 입찰참여사업자가 3개 사 미만이면 입찰이 유찰될 수 있으므로 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」(국토해양부고시 2015-784호, 2015. 11. 16. 개정)이후에는 3인 이상으로 요건이 강화되었다. 영업상 유리한 지위를 확보한 영업선점사업자는 입찰참가의지가 약해진 다른 사업자들의 불참을 방지하여 유찰을 피하고자 한다. 22 또한, 최저가 입찰에서는 다른 경쟁사업자의 들러리 도움이 없이는 최저가 낙찰자가 되기 어렵다. 따라서, 영업선점사업자는 자신이 최저가를 투찰한 낙찰자가 되기 위해 다른 사업자의 협조를 구하고자 한다. 라) 현장설명회를 통한 업체들간 잦은 접촉 23 아파트 유지보수공사 특성상 입찰에 참여하고자 하는 사업자들은 아파트 단지 현장에 대해 충분한 정보를 파악해야 한다. 아파트 단지 현장상황에 대한 면밀한 검토 없이 공사를 수행할 경우 공사원가에 대한 정확한 산출이 어려울 뿐만 아니라, 낙찰되어 공사를 수행하더라도 예상치 못한 추가비용 증가로 수익성이 악화될 수 있기 때문이다. 24 이에 사업자들은 현장설명회에 참여하게 되며 입찰에 참여하는 사업자들이 누구인지 알 수 있고 자주 마주칠 수 밖에 없다. 물론 이들 사업자들은 서로 공사를 낙찰받기 위한 경쟁관계이지만, 서로 간의 경쟁은 영업단계에서 치열하게 이루어질 뿐이며 입찰을 앞둔 시점에서는 특정사업자의 해당 아파트에 대한 영업상 우위가 확인되면 이미 안면이 있는 비슷한 실적의 사업자들이기 때문에 서로 쉽게 도움을 주고받는 환경이 된다. 다. 이 사건 입찰 현황 25 이 사건 관련 입찰은 경기도 안산시 단원구에 소재한 수정한양아파트에서 2023. 1. 11. 공고한 '외부균열 보수 및 재도장 공사 외 옥상 박공지붕 복합 방수공사’ 입찰로서 자본금, 시공능력평가 등 일정한 자격을 갖춘 사업자만 참여 가능한 제한경쟁 입찰이었으며, 최저낙찰제, 전자입찰로 진행되었다. 입찰 세부내용은 다음 와 같다. 이 사건 입찰 개요 26 수정한양아파트는 2023. 11. 17. 10:00 ∼ 16:00 현장설명회를 실시하였으며, 2023. 11. 27. 전자입찰에는 피심인들을 포함한 총 11개 사가 참여하였고, 가장 낮은 금액으로 투찰한 주원디엔피가 낙찰받았다. 입찰 결과는 다음 과 같다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경, 합의 및 실행 27 2023. 1. 11. 수정한양아파트에서 재도장 등 공사 입찰을 공고하자, 아파트유지보수공사 업계에서 후발주자여서 실적이 필요했던 주원디엔피가 심의과정에서 진술한 내용이다. 주원디엔피는 낙찰상한가가 22억2천4백만원이었던 이 입찰을 낙찰받고자 하였다. 이 사건 관련 입찰은 2023년에 실시된 아파트 도장공사 입찰 1,620건 중 낙찰규모(금액)으로 상위 7위에 해당하였다. 28 이 사건 합의에 가담한 피심인들 소속 임직원은 주원디엔피의 조○○ 사장과 이루미건설의 이○○ 부사장이었는데, 조○○ 사장과 이○○ 부사장은 특허 교육 등을 통해 이 입찰이 있기 전부터 알고 지내던 사이였다. 심사보고서 소갑 2-2호증. 이하 '심사보고서 소갑 제O호증’은 '소갑 제O호증’이라 한다. 29 주원디엔피는 2023. 1. 17. 수정한양아파트 유지보수공사 입찰 관련 현장설명회에 참석하였고 이루미건설도 같은 날 진행된 현장설명회에 참석하였다. 현장설명회 방명록 참조(참고인 제출자료). 이 사건 입찰 관련 현장설명회에는 총 18개의 업체가, 입찰에는 총 11개의 업체가 참여하였다. 이에 대해 주원디엔피는 심의 과정에서 이루미건설에게 투찰가격 등을 합의한 것은 사실이나 입찰에 참여한 다른 업체와 합의한 사실은 없으며, 현장설명회도 방명록 서명 시 다른 업체들의 서명 내용을 가리기 때문에 어떤 업체가 참석했는지 알 수 없다고 진술하였다. 반면 심사관측은 다수의 현장설명회는 유지보수업체들 담당자가 함께 모인 자리에서 진행되기 때문에 누가 참석하는지 대강 알 수 있다는 취지로 설명하였다. 이 사건 입찰 관련 현장설명회에서 주원디엔피가 이루미건설 등 다른 업체의 현장설명회 참석 여부를 확인할 수 있었는지, 이루미건설 외에 다른 업체와 투찰가격 등을 협의했는지 여부에 대해서는 확인되지 않는다. , 현장설명회가 있은 지 얼마 지나지 않아 조○○ 사장과 이○○ 부사장의 통화 시점은 정확한 일시를 알기 어렵다. 다만 대략적인 통화시점에 대해 이○○ 부사장은 '현장설명회가 있은지 얼마 지나지 않아서’라고 설명하였고(2023. 12. 19. 진술서), 조○○ 사장도 심리 과정에서 '현장설명회 후’라고 설명하여, 두 사람의 유선연락은 현장 설명회(2023. 1. 17. 16:00 종료) 이후 이루미건설의 투찰 시점(2023. 1. 27. 10:52) 이전에 있었던 것으로 보인다. 주원디엔피의 조○○ 사장은 이루미건설의 이○○ 부사장과 통화하다가 이루미건설도 수정한양아파트 유지보수공사 입찰에 참여할 예정이라는 정보를 알게 되었고, 이 입찰을 낙찰받기 위해 이루미건설의 협조를 받고자 하였다. 주원디엔피가 심의과정에서 인정한 사실이다. 30 현장설명회 이후 이루어진 전화 통화에서 조○○ 사장은 이○○ 부사장에게 수정한양아파트 유지보수공사 입찰을 낙찰받고 싶다고 밝히며, 이루미건설의 예상 투찰가격을 물어보았다. 이에 이○○ 부사장은 예상 투찰가격 OOOO원을 알려주었다. 소갑 제2-2호증. 이와 관련하여 이○○ 부사장은 2023. 12. 19. 진술서에서 주원디엔피의 조○○ 사장이 자신에게 들러리를 부탁하며, ○○○○원으로 투찰해 달라고 투찰가격을 알려주었다고 진술했으나(소갑 제2-1호증), 2024. 4. 18. 진술조사에서는 조○○ 사장이 투찰가격을 물어봐서, 이루미건설이 자체적으로 계산한 투찰가격(○○○○원)을 알려주었고, 조○○ 사장은 '그 금액으로 투찰하세요’라고 말했다고 진술하였다(소갑 제2-2호증). 그러나 2024. 4. 18. 진술조서의 내용에 의하더라도 피심인들이 들러리, 낙찰예정자, 들러리 투찰가격을 합의하였음을 부인할 수 없다. 이루미건설의 예상 투찰가격을 알게 된 조○○ 사장은 이○○ 부사장에게 '그 가격 그대로 투찰하라’고 요청했고, 이루미건설은 2023. 1. 27. 입찰 당일 OOOO으로 투찰하였다. 이○○ 부사장의 진술조서(소갑 제2-2호증)에 따르면 이○○ 부사장이 조○○ 사장에게 알려준 금액은 '대략 ○○○○원’이었고, 실제 이루미건설의 투찰금액은 ○○○○○원이었다. 31 한편 주원디엔피는 OOOO으로 투찰하였고, 이 사건 입찰은 가장 낮은 금액으로 입찰한 주원디엔피가 낙찰받아, 2023. 2. 1. 한양수정아파트측과 OOOOOOOO에 공사계약을 체결하였다. 소갑 제1-3호증. 2) 근거 32 위의 사실은 입찰 공고문, 투찰내역, 계약서 등(소갑 제1-1호증 내지 1-3호증)과 참고인 제출자료(현장설명회 방명록), 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 2-3호증), 심의 과정에서의 조○○ 진술 등으로 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 기재와 같다. 2) 법리 33 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항의 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 34 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조 35 여기서 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. (2) 법 40조 제1항 제8호에 해당하는 행위 36 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 37 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 38 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 참조 39 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다. 대법원 2017. 3. 16. 선고 2016두61723 판결 참조 다) 공동행위의 시기와 종기 40 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다. 「공동행위 심사기준」(공정위 예규 제235호, 2015. 10. 23. 개정) Ⅲ. 2. 가. 41 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다. 대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조 42 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생 여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다. 대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두37396 판결 참조 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 43 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 이 사건 합의 가담한 임직원의 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 사전에 들러리, 낙찰예정자 및 들러리 투찰가격을 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 44 이루미건설의 이○○ 부사장은 2024. 4. 18. 진술에서 주원디엔피와 예상 투찰가격(이루미건설)을 공유하였을 뿐이지 들러리 참여를 부탁하거나 부탁받은 것은 아닌 것 같다는 취지로 진술하였다. 그러나 이○○의 2024. 4. 18. 진술에 의하더라도 피심인들이 사전에 낙찰예정자, 들러리, 들러리 투찰가격을 합의하였다는 사실은 변함이 없으며, 주원디엔피와 이루미건설 모두 심의 과정에서 위와 같은 합의 사실을 인정한 바 있다. 45 먼저 최저가낙찰제로 낙찰자가 결정되는 이 사건 입찰에서 입찰가격은 가장 중요한 경쟁요소이다. 주원디엔피는 경쟁업체(이루미건설)에 낙찰 의사를 표현하며 경쟁사의 입찰가격을 물은 뒤, 공유한 가격 그대로 투찰하기를 요청하였는데, 이는 주원디엔피가 낙찰예정자라는 가정 아래 이루미건설에 들러리를 요청하며 양사가 들러리 투찰가격을 합의한 것이다. 46 한편, 이루미건설은 이○○ 부사장이 주원디엔피의 조○○ 사장과 통화하기 전까지는 현장설명회에 참석하는 등 이 사건 유지보수공사 입찰에 대한 낙찰 의사를 가지고 있었다. 이는 심의 과정에서 이루미건설 박○○ 회장이 진술한 내용이다. 또한 이○○ 부사장은 그의 담당 업무 및 경력으로 볼 때, 자사 입찰금액을 경쟁사인 주원디엔피에 알려줄 경우 주원디엔피가 더 낮은 금액으로 투찰하게 되어 이루미건설이 낙찰받지 못할 수도 있다는 점을 충분히 인지하였다고 보인다. 47 그럼에도 이루미건설은 경쟁사에 자사(이루미건설)의 예상 투찰금액을 그대로 노출하고, 이후 입찰가격을 낮추는 등 낙찰받기 위한 어떤 노력이나 시도도 하지 않은 채 경쟁사(주원디엔피)에게 알려준 입찰가격으로 투찰하였다. 이는 이루미건설과 주원디엔피 사이에서 서로 경쟁하지 않고 이루미건설이 주원디엔피가 낙찰받도록 양보한다는 의사의 합치가 있었음을 보여준다. 따라서 피심인들이 합의 과정에서 명시적으로 들러리 요청을 주고받지 않았다 하더라도 피심인들은 낙찰예정자, 들러리, 들러리 투찰가격을 합의한 것이다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 48 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두11829 판결 참조 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다. 대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결 참조 49 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다. 대법원 2015. 8. 9. 선고 2013두1683 판결 참조 50 따라서 이 사건 관련시장은 수정한양아파트 외부균열, 재도장 등 유지보수공사 입찰 시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 51 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리, 들러리 투찰가격을 결정한 행위로서 입찰을 통해 최적의 낙찰자를 선정하려는 경쟁입찰 제도의 취지를 훼손시키고, 입찰에 참여한 대다수 업체가 합의에 가담하지 않았다 하더라도 경쟁관계에 있는 피심인들 사이의 유효한 경쟁을 소멸시키는 행위로서, 경쟁을 제한하는 효과만 있을 뿐 효율성 증대효과를 전혀 찾아볼 수 없다. 52 입찰담합 관련 법 규정이 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하는데 그 취지가 있음을 감안하면, 대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두26804판결 참조 이 사건 위법행위가 11개 입찰 참여사 중(1개는 서류미비로 탈락) 2개 사만 합의에 가담하였다는 이유로 경쟁제한성을 부인하거나 경쟁제한 효과가 미미하다고 볼 수 없다. 3) 공정위의 인가 여부 53 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 공동행위의 시기 및 종기 54 피심인들의 공동행위 시기는 피심인들 간 최초의 합의일로 보되, 합의일이 명확하지 아니한 경우는 최초 실행일(입찰일)을 시기로 본다. 앞서 본 바와 같이 피심인들 사이의 의사 연락은 유선으로 이루어졌고, 현장설명회(2023. 1. 17.) 이후 이루미건설 투찰 시점(2023. 1. 27. 10:52) 이전에 이루어졌으나, 정확한 시점을 특정하기 어려우므로 이 사건 공동행위의 시기 및 종기는 입찰일인 2023. 1. 27.로 본다. 5) 소결 55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 56 피심인 주원디엔피 및 이루미건설에 대해서는 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조 규정에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 부과 여부 57 부당한 공동행위는 원칙적으로 과징금 부과대상이고, 피심인 주원디엔피 및 이루미건설의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁 질서 저해성이 작다고 보기 어려우므로, 법 제43조 및 제102조, 법 시행령 제50조, 제84조 및 [별표 6], 과징금고시 2024. 8. 28. 공정거래위원회 고시 제2024-21호로 개정되기 전의 것을 의미하며, 이하 '2021년 고시’라 한다. Ⅲ. 2. 다. 1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 (가) 관련규정 58 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 2021년 고시 Ⅳ. 1. 라. 1). 다). (1).의 규정에 따라 낙찰되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되었으나 계약되지 않은 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. (나) 이 사건의 관련매출액 59 이 사건 각 입찰은 낙찰이 되어 계약이 체결되었으므로, 계약금액(부가가치세 제외) OOOO을 피심인들의 관련매출액으로 본다. (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 60 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 경성 공동행위에 해당하는 점, 아파트 유지보수공사 입찰 중에서 낙찰금액 규모가 작다고 보기 어려운 반면 이 사건 입찰 규모는 2023년 아파트 도장공사 입찰 1,620건 중 7번째로 높은 금액에 해당한다. , 입찰 참여사 중 일부가 합의에 가담한 점, 1개의 아파트를 대상으로 이루어진 점 등을 고려하여 1%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 61 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자인 경우 2021년 고시 Ⅳ. 1. 라. 1). 다). (2).의 규정에 따라 산정기준을 감액한다. 들러리 사업자의 경우 그 수가 4 이하이면 산정기준의 2분의 1을, 그 수가 5 이상이면 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수를 말한다)를 감액하며, 공동수급체의 구성원에 대해서는 2분의 1 범위 내(지분율 70% 이상인 사업자에 대해서는 10분의 1 이내, 지분율 30% 이상 70% 미만인 사업자에 대해서는 10분의 3 이내, 지분율 30% 미만인 사업자에 대해서는 2분의 1 이내)에서 산정기준을 감액할 수 있다. 이에 따라 피심인별 산정기준은 아래 기재와 같다. 나) 1차 조정 62 피심인들은 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 다) 2차 조정 63 피심인 이루미건설은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하는 등 위원회 조사에 협력한 점을 고려하여 2021년 고시 Ⅳ. 3. 다. 2). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감액한다. 64 피심인 주원디엔피는 심사관의 조사 단계에서는 행위사실을 부인하였으나 심의 과정에서 행위사실과 위법성을 인정하는 등 심의에 협조한 점을 고려하여 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감액한다. 65 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 기재와 같다. 라) 부과과징금의 결정 66 피심인들은 부과과징금 결정 단계에서 고려할 요소가 없으므로 산정된 피심인별 부과과징금에서 2021년 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 다음 기재와 같이 최종 부과과징금을 결정한다. 4. 결론 67 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대해서는 법 제42조, 과징금 부과에 대해서는 법 제43조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
의결문
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.