학교법인 연세대학교(연세의료원)의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 피심인은 거래상대방에게 선택진료서비스를 제공함에 있어, 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 진료지원과목에 대한 환자의 선택진료에 관한 권리를 제한하는 거래조건을 설정하거나, 임의로 선택진료를 실시하고 선택진료비를 징수함으로써 거래상대방에게 불이익을 주는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 2. 피심인은 거래상대방에게 선택진료서비스를 제공함에 있어, 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 선택진료의사 요건을 갖추지 아니한 의사 또는 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사를 선택진료의사로 운용하고 선택진료비를 징수함으로써 거래상대방에게 불이익을 주는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 3. 피심인은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다. 가. 과징금액 : 500,000,000원 나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 피심인은 교육 및 의료업을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당된다. 나. 피심인의 일반현황 피심인은 1885년 미국 선교사 알렌(Horace Newton Allen)이 설립한 '광혜원’을 시작으로 '제중원’, 1909년 사립 '세브란스 의학교’, 1947년 '세브란스 의과대학’으로 개편되었고, 1957. 1. 5. 연희대학교와 세브란스 의과대학의 합병으로 오늘날의 학교법인 연세대학교로 발전하였다. 피심인은 2개 캠퍼스(신촌, 원주) 20개 대학, 21개 대학원 외에도 소속기관인 연세의료원 산하에 의과대학, 치과대학, 보건대학원 등 교육기관 및 신촌세브란스병원, 영동세브란스병원, 용인세브란스병원 등 부속병원을 두고 있다. 피심인의 재무현황은 다음 과 같고, 피심인 소속 연세의료원 및 그 산하 신촌세브란스병원의 병상수, 종업원수, 연간 환자수 등의 주요 현황은 다음 와 같다. 피심인의 재무현황(2월 결산법인) (단위 : 백만원) * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 연세의료원 전체 및 신촌세브란스 병원의 병상수 등 현황 (2008년 2월말 기준, 단위 : 개, 명, 백만원) * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료(연세의료원 전체 현황에 원주기독병원 포함) 다. 선택진료제도 (1) 선택진료제도의 개념 선택진료제도란 의료법 제46조 1 에 근거하여 의료기관에서 환자 또는 그 보호자(이하 '환자’라 한다)가 특정의사를 선택하여 진료를 받을 수 있도록 하는 제도로서, 일정한 자격을 지닌 의사의 진료에 대해서 추가비용 징수를 허용하는 제도이다. 선택진료제도 시행의 근본 목적은 환자의 의사선택권을 보장함으로써 특정의사를 선택하여 질 높은 서비스를 제공받을 수 있는 권리를 부여하기 위함이다. 선택진료는 병원급 이상 2 의 의료기관에서 실시되고 있는데, 환자가 내원하여 1차적으로 접하는 과목, 즉 내과, 외과, 피부과, 소아과, 정신과, 산부인과 등의 진료과목('주 진료과’, '진료과목’이라고도 하나, 이하 '주 진료과목’으로 통칭한다)은 물론, 진료과목의 목적을 달성하기 위해 부수적으로 수반되는 과목인 영상의학과, 핵의학과, 방사선종양학과, 진단검사의학과, 병리과, 마취통증학과 등의 진료지원과목('진료지원과’라고도 하나, 이하 '진료지원과목’이라 한다)에 대해서도 선택진료가 가능하다. 선택진료에 따른 추가비용은 보건복지가족부가 고시하는 국민건강보험 진료수가기준의 일정범위(20～100%) 내에서 환자가 부담한다. 선택진료제도는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 공공의료보험이 제공하는 의료서비스 영역이라는 점, 둘째, 추가비용을 환자가 부담한다는 점, 셋째, 환자의 선택권이 보장되는 진료의 차별성이 있다는 점, 넷째, 환자가 신청하는 경우 제공된다는 점 등이다. (2) 선택진료제도의 시행배경 및 연혁 선택진료제도는 1960년대 국립의료기관 의료진의 상대적 저임금을 보전하기 위하여 도입된 특진제도에서 비롯되었다. 특진제도는 1963년 1월부터 1991년 3월까지 시행되었는데, 당시 진료비용이 병원마다 상이하고, 요건을 갖추지 아니한 의사들이 과다한 특진비를 징수하는 등 많은 부작용이 있었다. 이에 보건사회부는 특진제도의 문제점을 개선하기 위해 1991. 3. 29. 보건사회부령으로 지정진료에 관한 규칙을 제정하여 제도의 명칭을 지정진료제로 변경하고, 지정진료기관의 요건, 의사자격, 지정진료비 징수 항목, 지정진료수가기준 등에 관한 구체적 지침을 마련하였다. 하지만, 지정진료제도에서도 의료기관에 의한 진료비 편법 및 과다부과, 지정진료 강요 등의 행위로 인한 문제점이 계속 지적되었다. 이후 보건복지부는 2000. 1. 21. 의료법을 개정하여 선택진료제도를 도입하였고, 2000. 9. 5. 보건복지부령 제174호로 선택진료에 관한 규칙을 제정하여 환자의 의사선택권 보장과 일정자격을 지닌 의사의 진료에 대한 추가비용 징수를 법제화하였다. 특진제도에서 선택진료제도로의 변화과정 및 차이점 등을 비교해 보면, 다음 과 같다. 선택진료제도의 변화과정 * 자료출처 : 한국소비자원,「선택진료제도의 문제점과 개선방안」연구결과 보고서, 2007년 5월 (3) 외국의 관련제도 및 사례 의료체계상 공공의료보험에서 제공하는 의료서비스를 이용하는 환자가 의사에 대한 선택권을 행사한 경우에 해당 환자에게 추가비용을 부담하게 하는 우리나라의 현행 선택진료제도와 동일 혹은 유사한 제도를 도입하거나 시행중인 국가는 없다. 다만, 민간의료보험을 통해 공공의료보험에서 제공하는 의료서비스와 차별화된 서비스, 예를 들어 대기시간 단축 등의 서비스를 제공하는 사례는 있다. 독일ㆍ네덜란드ㆍ벨기에ㆍ스페인ㆍ오스트리아 등에서는 일정수준 이상의 상위 소득계층에 한하여 공공의료보험 대신 민간의료보험을 허용하고 있다. 이중 독일의 경우, 연소득 45,900유로 이상인 자가 민간의료보험에 가입할 경우 공공병원의 각 진료과목 과장으로부터 정규근무시간 외에 진료를 받을 수 있고 대기시간 단축서비스를 받을 수 있다. 또한 미국의 경우, 민간의료보험이 공공의료보험에서 제공하는 의료서비스보다 높은 가격에 차별화된 서비스를 제공하고 있다. 일본의 경우에는 특정요양비 제도를 운영하고 있는데, 환자가 의사를 지정하여 진료를 신청할 수 있지만, 이로 인한 추가비용은 부담하지 않는다. 다만, 2차 의료기관(병원)으로 환자가 집중되는 것을 막기 위하여 진료의뢰서 없이 2차 의료기관에 초진을 신청할 때에는 진료비의 일정부분을 환자가 부담하도록 하고 있다. (4) 우리나라의 선택진료제도 운영 현황 (가) 선택진료 의료기관 현황 의료법상 선택진료는 병원급 이상의 의료기관에서 실시할 수 있다. 다음 에서 보는 바와 같이, 2007년 말 현재 선택진료 가능 의료기관 2,294개 중 212개(전체 대상병원 중 9.2%)가 선택진료를 실시하고 있는데, 주로 종합병원급 이상에서 그 실시율이 높고, 특히 대학병원급인 종합전문요양기관에서는 100% 선택진료를 실시하고 있다. 선택진료 의료기관 현황 (2007년 말 기준) * 자료출처 : 보건복지가족부, 「2008 주요업무참고자료」 (나) 선택진료의사 지정 선택진료는 ①면허취득 후 15년이 경과한 치과의사 및 한의사, ②전문의 자격인정을 받은 후 10년이 경과한 의사, ③대학병원 또는 대학부속 한방병원의 조교수 이상인 의사가 수행할 수 있다. 선택진료 가능 의료기관은 위 요건을 갖춘 재직의사의 80% 이내에서 선택진료의사를 지정할 수 있고, 진찰ㆍ검사ㆍ영상진단ㆍ수술ㆍ마취 등 8개 항목을 선택진료항목으로 선정할 수 있다. 3 (다) 선택진료비 징수 현황 선택진료비용의 청구는 선택된 의사가 직접 진료한 진료행위에 국한되며, 건강보험진료수가의 20～100% 이내에서 선택진료를 선택한 환자가 전액 부담한다. 선택진료로 인한 환자의 추가비용 부담액(병원수익)은 다음 에서 보는 바와 같이, 2004년도 기준 연간 4,368억원으로 선택진료 의료기관의 전체 진료비의 5.8% 수준이다. 또한, 보건복지가족부에 따르면, 2007년 기준 선택진료비는 연간 총 8,977억원으로서 이는 선택진료 의료기관의 전체 진료비 중 약 6.5%에 해당한다. 의료기관 종별 선택진료 수익 (2004년 말 기준) * 자료출처 : 한국보건산업진흥원,「선택진료제도의 합리적 운영방안 개발」보건복지부 용역보고서, 2005. 12, 23. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 진료지원과목에 대한 선택진료의 임의지정을 통한 선택진료비 징수 피심인 산하 연세의료원의 신촌세브란스병원 4 은 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 선택진료신청서상에 환자가 주 진료과목에 대해 선택진료를 신청하면, ①주 진료과목 의료진이 환자의 의사(意思)에 관계없이 진료지원과목 5 의 선택진료를 임의로 적용하거나, ②주 진료과목 의료진이 진료지원과목의 선택진료를 임의로 신청할 수 있는 거래조건을 설정하여 운영함으로써 환자의 의사선택권을 제한하였다. (가) 2005년 3월부터 2007년 2월 사이 선택진료제 운용 피심인은 2005년 3월부터 2007년 2월까지 다음 및 과 같은 선택진료신청서 양식을 사용하였다. 다음 및 의 선택진료신청서를 보면, 피심인은 환자가 선택진료신청서상에 주 진료과목이나 진료지원과목 모두 선택진료를 원하는 과목 및 의사를 직접 기재(또는 선택)할 수 있도록 함으로써 형식적으로는 주 진료과목 뿐 아니라 진료지원과목에 있어서도 의사선택권을 보장하는 모습을 띤다. 2005년 3월부터 2007년 2월까지 사용된 선택진료신청서(외래환자용) 2005년 3월부터 2007년 2월까지 사용된 (선택)진료신청서 사용예(입원환자용) 이처럼 선택진료신청서상으로는 주 진료과목 뿐 아니라 진료지원과목에 대해서도 환자가 선택진료 여부 및 선택진료의사를 결정할 수 있도록 되어 있지만, 통상 환자는 선택진료신청서에 주 진료과목에 한하여 선택진료 여부 및 선택진료의사를 결정하고 이를 표기하는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 피심인은 환자가 주 진료과목을 선택진료하면 별도로 진료지원과목에 대해 선택진료를 신청하지 않더라도 임의로 진료지원과목에 대해 선택진료를 실시하고 선택진료비를 징수함으로써, 실제에 있어서는 진료지원과목에 있어 선택진료권을 보장하지 않았다. 즉, 2005년 3월부터 2007년 2월까지 피심인은 환자가 선택진료신청서를 통해 단지 주 진료과목에 대해서만 선택진료를 신청하고 진료지원과목에 대해서는 선택진료를 신청하지 아니하더라도, 이들이 진료지원과목의 진단을 받게 되는 경우 주 진료과목의 담당의사가 지정한 진료지원과목 의 선택진료의사가 임의로 선택진료를 실시하고 선택진료비를 징수하였던 것이다. 이러한 사실은 피심인이 제출한 '진료지원과 선택진료 신청에 대한 의견’에서 피심인은 주 진료과목 주치의에 대한 선택진료는 환자의 동의를 받으나, 진료지원과목에 대해서는 진료절차의 복잡성과 고객 불편 등을 이유로 별도로 환자의 동의를 받지 않고 선택진료를 운용하고 있다는 취지의 내용을 기술한 것을 보면 인정된다. 또한, 위 의 입원환자용 선택진료신청서상 “진료지원과의 진료에 대한 선택진료 신청도 동 신청서로 갈음함에 동의하며”라는 문구는, 하나의 선택진료신청으로 주 진료과목 뿐 아니라 진료지원과목의 선택진료 신청도 병원 측에 포괄 위임하는 것으로서, 피심인은 입원환자에 대해서는 거래조건 설정시부터 개별 진료지원과목에 있어 선택진료를 할지 여부 및 선택진료시 어떤 의사로부터 진료를 받을 것인지에 대한 의사결정권을 제한한 것이다. (나) 2007년 3월부터 2008년 6월 사이 선택진료제 운용 피심인은 2007년 3월부터 2008년 6월까지 다음 과 같은 선택진료신청서 양식을 사용하였다. 이 선택진료신청서를 보면, 위 및 의 선택진료신청서와 마찬가지로 환자가 선택진료를 원하는 주 진료과목 및 의사 이름은 직접 기재할 수 있도록 하고 있다. 그렇지만, 영상의학과 등 6개 진료지원과목에 대해서는 진료지원과목 이름과 해당 과목의 모든 선택진료의사 이름(예를 들어 최00 등 23명)이 인쇄ㆍ나열되어 있고, 선택진료신청서상 “신청인이 선택한 의사가 환자의 진료를 위해 위 진료지원과의 선택진료의사에게 진료(검사, 영상진단, 마취, 협의진료등)를 의뢰한 경우, 진료지원과 선택진료의사가 실시한 진료에 부과되는 선택진료 추가비용은 본인이 부담하겠습니다.”라는 문구가 추가되고 이에 환자에게 서명하게 되어 있으나, 통상 주 진료과목을 진료신청하는 경우 환자는 자신에게 어떤 진료지원과목이 필요한지 자체를 알 수 없는 상황에서 서명만을 하게 되는 결과가 되어 사실상 피심인이 진료지원과목에 있어 환자의 의사(意思)에 관계없이 선택진료 여부 및 선택진료의사를 결정할 수 있도록 되었다. 즉, 환자가 개별 진료지원과목에 있어 선택진료를 받을지 여부, 그리고 선택진료를 받는다면 어떤 의사에게 받을지 여부에 대한 의사표시를 할 수 없게 되어, 결국 의료법 및 선택진료에 관한 규칙에 의해 환자에게 부여된 의사 선택권을 제한하는 방향으로 선택진료신청서 양식을 변경하여 사용해 오면서, 피심인이 일방적으로 진료지원과목에 대해 선택진료를 실시하고 해당 선택진료비용을 환자 로부터 징수해 온 것이다. 2007년 3월부터 2008년 6월까지 사용된 선택진료신청서(입원, 외래 공통) (다) 이처럼 피심인이 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 진료지원과목에 대한 선택진료의 임의지정을 통해 환자에게 징수한 선택진료비는 다음 에서 보는 바와 같이 총 55,813,630천원 상당으로 추산된다. 이러한 사실은 피심인이 제출한 '선택진료신청서’, '진료지원과 선택진료 신청에 대한 의견’, '수익항목별 선택진료비 수입’(USB로 제출) 등의 문서에 의해 인정된다. 진료지원과목의 선택진료비 임의 징수내역 (단위 : 천원) * 자료출처 : 피심인 제출자료 (2) 선택진료의사 요건을 갖추지 아니한 의사 6 또는 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사의 진료를 통한 선택진료비 징수 (가) 선택진료 요건미비 의사의 진료를 통한 선택진료비 징수 피심인은 자신이 채용한 레지던트ㆍ전임강사 등 전임강사 이하의 의사 총 23명을 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 선택진료의사로 운용하고, 다음 에서 보는 바와 같이 총 4,275,551천원으로 추산되는 선택진료비(주 진료과목 1,387,058천원, 진료지원과목 2,888,493천원)를 징수하였다. 이러한 사실은 '선택의사 자격 및 지정현황’, '선택의사별 선택진료비 수익현황’ 등 피심인의 내부자료에 의해 인정된다 피심인이 선택진료의사로 운용한 레지던트ㆍ전임강사 등 23명은 선택진료에 관한 규칙상 “대학병원 또는 대학부속 한방병원의 조교수 이상인 의사”에 해당하지 않으며 또한 “전문의 자격인정을 받은 후 10년이 경과”되지도 않았다. 좀더 구체적으로 살펴보면, 다음 에서 ○○○(외과)의 경우 선택진료에 관한 규칙상 '조교수’에 미치지 않는 직위인 '전임강사’이고, 2002. 2. 28. 전문의 면허를 취득함으로써 2006년 7월 현재 전문의 4년차에 불과하고, 피심인 자신의 '의과대학 교원 인사발령 내부자료’에서도 2006. 3. 1.현재 '전임강사’로 분명히 명시되어 있는 바, 선택진료의사의 자격 요건을 충족하고 있지 않다. 그 외 선택진료를 수행한 피심인의 전임강사 이하의 자들은 모두 선택진료에 관한 규칙상 '조교수’에 미치지 않는 직위인데다 선택진료 당시 전문의 자격을 인정받은 후 10년이 경과되지 아니하여 선택진료 요건미비 의사에 해당된다. 피심인이 이처럼 그 직위가 조교수에 미치지 아니한 의사들을 선택진료의사로 운용하였음은 외래진료일정표 안내책자 등에서도 확인된다. 선택진료에 관한 규칙에 따르면 환자가 선택진료의사에 관한 정보를 알 수 있도록 선택진료 의료기관의 장이 안내서를 비치ㆍ게재하도록 하고 있는데, 피심인이 비치ㆍ게재한 외래진료일정표 안내책자에 따르면 피심인 스스로 조교수 아래 직위인 '전임강사’ 이상을 선택진료의사로 지정ㆍ운용한다고 밝히고 있다. 이는 2007년 9월에 사용한 '세브란스 병원 외래이용 안내’ 책자, 2008년 3월에 사용한 '세브란스병원 외래 및 특수진료’ 팜플렛 등에서 구체적으로 확인된다. 가령, 2008년 3월의 '세브란스병원 외래 및 특수진료’ 팜플렛에 따르면 “굵은 글씨는 전임강사 ○○ 교수입니다”라는 명시적인 문구와 함께 당시 전임강사인 호흡기내과 ○○○을 실제로 굵은 글씨로 표현하고 선택진료의사로 운용함을 나타내고 있는데, 이러한 사실이 피심인이 그 직위가 조교수에 미치지 않는 자들을 선택진료의사로 운용하였음을 분명하게 보여 준다. 선택진료 요건미비 의사의 진료를 통한 선택진료비 징수 현황 * 자료출처 : 피심인 제출자료('선택의사 자격 및 지정현황’, '선택의사별 선택진료비 수익현황’ 등 피심인의 내부자료)를 근거로 재구성 (나) 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사 등의 진료를 통한 선택진료비 징수 피심인은 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 국외연수 등 사유로 실제 진료를 할 수 없거나 피심인이 선택진료의사로 지정하지 아니한 교수ㆍ부교수ㆍ조교수 등 총 9명 7 을 선택진료의사로 운용하여, 다음 , 에서 보는 바와 같이 총 29,566천원으로 추산되는 선택진료비(주 진료과목 12,959천원, 진료지원과목 16,607천원)를 징수하였다. 이러한 사실은 '선택의사 자격 및 지정현황’, '선택의사별 선택진료비 수익현황’, '의사개인별 선택진료 현황’ 등 피심인의 내부자료에 의해 인정된다. 보다 구체적으로 살펴보면, 피심인은 다음 에서 보는 바와 같이 국외연수 등 사유로 실제 진료를 할 수 없는 총 7명의 의사(따라서 이들은 선택진료의사로 지정되지도 아니하였다)에 대하여 이들이 선택진료를 실시한 것처럼 하여 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 총 17,156천원의 선택진료비(주 진료과목 4,979천원, 진료지원과목 12,177천원)를 징수하였다. 부재(국외연수)중인 의사의 선택진료 현황 * 자료출처 : 피심인 제출자료('선택의사 자격 및 지정현황’, '선택의사별 선택진료비 수익현황’ 등 피심인의 내부자료)를 근거로 재구성 또한 피심인은 다음 에서 보는 바와 같이 비록 부재중은 아니지만 선택진료의사로 지정하지도 아니한 교수ㆍ조교수 등 총 2명을 통해 2006. 1.부터 2007. 11.까지 총 12,410천원의 선택진료비(주 진료과목 7,980천원, 진료지원과목 4,430천원)를 징수하였다. 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사의 선택진료 현황 * 자료출처 : 피심인 제출자료('선택의사 자격 및 지정현황’, '선택의사별 선택진료비 수익현황’, '의사개인별 선택진료 현황’ 등 피심인의 내부자료)를 근거로 재구성 (3) 소결 피심인은 위 (1) 및 (2)에서 살펴본 바와 같이 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 환자의 진료지원과목에 대한 선택진료권을 제한하거나 선택진료 요건미비 의사 또는 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사를 선택진료의사로 운용하고 이로부터 약 57,213,647천원 8 상당으로 추산되는 선택진료비를 징수하였다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9357호로 개정되기 전의 것) 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.~ 8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ③~⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20884호로 개정되기 전의 것) 제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다. ② (생략) [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 1.~ 5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.~다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제23조 제1항 제4호의 거래상 지위의 남용행위 중 같은 법 시행령 [별표1] 제6호 라목의 불이익 제공행위에 해당하기 위해서는 첫째, 사업자가 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지고 있어야 하고, 둘째, 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 거래과정에서 불이익을 주는 행위가 부당하여야 한다. 부당성을 판단함에 있어서는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 관계법령, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 거래상 지위의 남용행위의 한 유형으로 불이익 제공행위를 불공정거래행위로 규정하고 있는 것은 거래과정에서 거래상의 지위를 이용하여 일방당사자가 그보다 열등한 지위에 있는 타방 당사자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 상대방에게만 불이익이 되도록 거래조건을 설정하거나 변경하는 등 상대방에게 일방적으로 불이익을 주게 되는 경우에는 공정한 경쟁의 기반을 침해할 우려가 있기 때문에 이를 규제하고자 함에 그 취지가 있다. 9 또한, 거래상 지위의 남용행위의 대상이 되는 거래는 사업자간의 거래에 한정되는 것은 아니라고 할 것이고 10 거래상대방에는 사업자 뿐만 아니라 소비자도 포함된다. (2) 거래상 지위의 성립여부 불공정거래행위의 한 유형인 거래상 지위의 남용에 있어서 '거래상 지위’는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고 11 , 거래상 지위가 있는지 여부는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자간의 전체적 사업능력의 격차, 거래의 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것이다. 12 다음과 같은 사항들을 고려할 때, 피심인은 자신으로부터 의료서비스를 수요하는 환자에 대하여 거래상 지위를 가지고 있다고 판단된다. 우리나라의 경우 OECD 13 주요 국가와 비교시 의사 1인당 인구수가 상대적으로 많은 상황 14 인데다, 대형종합병원과 기타 병원간의 의료수준이 상당한 차이가 나고 있으며 또한 국민들 의식의 기저에 기타 병원에 대한 불신이 깔려있어 감기 등 가벼운 질병이 아니면 대형종합병원으로 환자가 몰리고 있는 실정이어서, 대형종합병원 의료서비스는 초과수요 상태에 있다. 또한, 대형종합병원에서 지정한 선택진료의사는 자격요건 등에 비추어 보면 대형종합병원의 일반진료의사와 비교할 때 보다 뛰어난 의사이고, 또한 실제로 많은 선택진료의사가 각각의 전문분야(가령 신경외과에 있어서도 목디스크 치료 등 세분화된 분야를 지칭한다)에서 우리나라의 의료수준을 대표하고 있다(각각의 전문분야에서 명의로 소문난 대부분 의사가 대형종합병원에서 선택진료의사로 근무하고 있다). 따라서, 전문분야 별로 보았을 때 대형종합병원에 근무하는 선택진료의사에 대해서는 초과수요 상태가 보다 심화되고 해당 선택진료의사를 대체할 다른 대형종합병원의 선택진료의사를 선택하는 폭도 매우 제약되어 있는 실정이다. 여기에 환자가 특정 대형종합병원을 찾아간 상황에서는 다른 병원으로 이동(대체)하는 것이 환자의 상태나 치료의 시급성 등으로 다른 재화나 서비스에 비해 현저히 어려운 점, 환자가 특정 대형종합병원을 찾아가는 것은 많은 경우 그 병원의 특성(유명한 선택진료의사나 특정 주 진료과목의 명성)에 의한 것인 점, 의료서비스의 경우 환자와 병원간 정보의 비대칭성이 현저하고 그 내용이 생명이나 건강과 관련된 것인 점, 진료를 받기까지 오랜 대기기간, 부족한 입원실 상황 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 환자로서는 피심인과 같은 대형종합병원 측에서 원하지 않는 의료서비스의 구입을 요청하거나 불이익한 거래조건을 제시하여도 받아들일 수밖에 없다고 인정된다. 더욱이 거래대상인 의료서비스의 특성에 비추어 볼 때, 환자 입장에서는 자신의 생명ㆍ건강과 직접 관련된 의료서비스의 소비에 있어 의료서비스의 가격이 높아도 기꺼이 비용을 지불하고 해당 의료서비스의 구입을 포기하지 않으려는 속성이 강함에도, 의사 및 의료기관에 비해 진단ㆍ치료 등 의료서비스에 대한 전문지식이 절대적으로 부족(의료서비스 공급자와 수요자 간 정보의 비대칭성)하기 때문에, 결국 환자는 의사의 처방이나 소견에 따라 의료서비스를 구입할 수밖에 없다. 이러한 의료서비스의 특성은 피심인의 거래상 지위를 더욱 공고하게 한다. (3) 부당한 불이익제공 여부 다음과 같은 사항들을 종합적으로 고려할 때, 위 2. 가.의 행위와 같은 피심인의 선택진료비 징수행위는 피심인이 자기의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 거래상대방(환자)에게 불이익을 제공한 행위로 인정된다. 첫째, 피심인의 행위는 관계 법령상 환자에게 징수할 수 없는 비용을 환자에게 부담시킨 것에 해당된다. (가) 우선, 위 2. 가. (1)의 피심인의 진료지원과목에 대한 선택진료 임의지정 행위를 살펴보건대, 피심인은 2005년 3월부터 2007년 2월까지 비록 선택진료신청서상으로는 환자 가 개별 진료지원과목에 대해 선택진료 여부 및 선택진료 의사를 결정할 수 있도록 되어 있었지만, 실질에 있어서는 대부분 환자가 주 진료과목에 대해서만 선택진료를 신청하고 진료지원과목에 대해서는 선택진료를 신청하지 아니 하였음에도 피심인 의료진이 환자의 의사를 묻지 않고 임의로 진료지원과목에 대해서도 선택진료를 하고 해당 비용을 징수함으로써, 선택진료제도의 운영취지와 상치되는 부당한 불이익을 해당 환자에게 주었다고 인정된다. 위 2. 가. (1)에서 살펴본 것처럼 위 의 입원환자용 선택진료신청서상 “진료지원과의 진료에 대한 선택진료 신청도 동 신청서로 갈음함에 동의하며”라는 문구는 진료지원과목에 대한 선택진료 신청을 병원 측에 포괄위임하는 것으로, 피심인은 거래상대방인 환자에게 진료지원과목에 대해서 일체의 의사선택권을 부여하지 않고도 일방적으로 선택진료비를 징수할 수 있도록 거래조건을 설정하고 거래과정에서 동 거래조건을 적용하여 거래함으로써, 선택진료제도의 본질에 반하는 부당한 불이익을 해당 환자에게 주었다고 판단된다. 또한, 피심인이 이전에 비해 크게 변경된 선택진료신청서를 사용한 2007년 3월부터 2008년 6월까지는, 처음부터 환자에게 개별 진료지원과목에 대해 선택진료를 할지 여부 및 선택진료시 어떤 의사로부터 진료를 받을 것인지 의사표시를 할 기회를 주지 않고도 자의로 선택진료비를 징수할 수 있도록 선택진료신청서상에 거래조건을 설정하고 이를 적용하여 거래함으로써, 이전보다 더욱 선택진료제도의 본질에 반하는 제도 운영과 이에 상응하는 부당한 불이익을 해당 환자에게 주었다고 인정된다. 요컨대, 진료지원과목에 대해 의료법 제46조 제1항에 부합하는 환자의 선택진료 신청이 있었다고 보기 어려워 같은 법 같은 조 제5항에 의거 추가비용을 징수할 수 없음에도 불구하고, 피심인은 부당하게 추가비용을 징수함으로써 이같이 징수된 추가비용 만큼 법에서 금지하는 불이익을 환자에게 준 것으로 인정된다. 15 (나) 다음으로, 위 2. 가. (2)의 내용과 같이 선택진료 요건미비 의사 또는 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사를 통한 선택진료행위를 살펴보건대, 위 2. 가. (2). (가)에 기술된 레지던트ㆍ전임강사 등 전임강사 이하의 자 총 23명은 조교수 미만이므로 선택진료에 관한 규칙 제4조에서 규정한 선택진료의사에 해당되지 아니하여 의료법 제46조 제5항 소정의 “일정한 요건”을 충족하지 못하므로 이들의 의료행위에 대해서는 추가비용을 징수할 수 없음에도 불구하고, 피심인은 부당하게 추가비용을 징수함으로써 이같이 징수된 추가비용 만큼 법에서 금지하는 불이익을 환자에게 준 것으로 인정된다. 또한 위 2. 가. (2). (나)에 기술된 국외연수 등 부재중으로 인해 실제 진료를 할 수 없거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 교수ㆍ부교수ㆍ조교수 등 총 9명은 무엇보다도 선택진료에 관한 규칙 제4조에 의거 선택진료의사로 지정되지 아니하여 의료법 제46조 제5항 소정의 “일정한 요건”을 충족하지 못하므로 이들의 의료행위에 대해서는 추가비용을 징수할 수 없음에도 불구하고, 피심인은 부당하게 추가비용을 징수함으로써 징수된 추가비용 만큼 법에서 금지하는 불이익을 환자에게 준 것으로 인정된다. 특히 국외연수 등 부재중인 의사 7명은 “직접 진료”를 한 것도 아니므로 선택진료에 관한 규칙 제5조 제1항에 의해서도 추가비용을 징수할 수 없다고 인정된다. 16 둘째, 피심인의 행위는 선택진료제도의 편법적 운용 등 불공정한 거래내용을 통해 이익극대화를 꾀하기 위한 것으로 그 의도나 목적에 있어 합리적인 사유를 인정하기 어렵다. 환자가 자발적으로 선택진료를 신청하지 아니한 진료지원과목에 대해 선택진료제도를 적용하거나 선택진료 요건미비 의사, 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사를 선택진료의사로 운용하여 선택진료비를 징수한 행위로 인해 효율성 증대효과나 소비자후생 증대효과가 현저히 발생한다거나 동 행위를 함에 있어 불가피한 사유가 있다고 인정할 만한 특별한 사정을 발견할 수도 없어, 피심인의 행위는 탈법적인 방법을 통해서 자신의 이익극대화를 도모하겠다는 것 외에 그 의도나 목적이 설명될 수 없다. 셋째, 피심인의 행위는 환자가 의료서비스를 제공받는 과정에서 자신에게 발생할 불이익을 충분히 예측 가능한 경우라고 볼 수 없다. 피심인이 진료지원과목에 대해 선택진료를 임의지정한 행위 및 환자의 신청이 없음에도 선택진료비를 징수한 행위에 대해 살펴보건대, 환자 입장에서는 피심인의 행위로 인해 진료지원과목의 선택진료 여부에 대한 결정권이 침해됨은 물론, 주 진료과목 의사가 어느 정도 자질을 가진 의사로 하여금 환자 자신에 대한 진료지원업무를 수행하도록 할 것인지에 관한 정보에 대한 접근도 어렵다고 인정된다. 또한, 일반적으로 환자로서는 선택진료의사의 적격여부, 부재중 여부, 선택진료의사로서 지정사실을 알 수 없고, 정보의 비대칭성 17 으로 인해 피심인이 공급하는 의료서비스 및 정보를 무조건 수용할 수밖에 없는 상황에서, 피심인은 선택진료 요건미비 의사 또는 부재중이거나 선택진료의사로 지정되지 아니한 의사를 통해 선택진료를 수행함으로써 피심인을 신뢰할 수밖에 없는 환자에게 예측하지 못한 불이익을 주었다. 넷째, 피심인의 행위가 병원의 의료서비스 공급과정에서 나타나는 정상적인 거래관행 18 에 부합한다고 보기 어렵다. 일반적으로 주 진료과목의 의료서비스와 진료지원과목의 의료서비스는 상호 밀접한 구성요소로서 통상 병원에서 하나의 단위로 짝지어 판매될 가능성이 큰 상품이라고 볼 수 있으나, 주 진료과목의 선택진료서비스와 진료지원과목의 선택진료서비스가 반드시 불가분적으로 함께 공급되어야 한다고 볼 수는 없다. 즉, 특정 병원에서 주 진료과목을 통해 자신의 건강상태ㆍ질병 등에 대한 진단을 받은 환자는 불가피하게 같은 병원에서 진료지원과목의 서비스를 수요할 가능성이 크나, 그렇다고 하여 환자가 진료지원과목의 서비스를 선택함에 있어 반드시 일반진료서비스가 아닌 고가의 선택진료서비스를 선택할 것이라고 단정할 수는 없으므로, 수요자인 환자의 의사에 관계없이 진료지원과목에도 선택진료를 적용한 피심인의 행위가 정상적인 거래관행에 부합한다고 볼 수는 없다. 보건복지가족부가 2008. 11. 28. 제78호로 개정한 선택진료에 관한 규칙은 다음 19 에서 보는 바와 같이, 선택진료신청서에 환자가 선택한 주 진료과목 의사에게 진료지원과목에 대한 선택진료의사 지정을 위임할 경우에는 별도로 환자의 서명을 받도록 하고 있어, 환자의 별도 동의 절차없이 주 진료과목 의사가 진료지원과목에 대한 선택진료 여부 및 선택진료의사를 일방적으로 결정하도록 한 피심인의 선택진료신청서와는 본질적으로 다르다. 다음 의 선택진료신청서 양식을 보건대, 보건복지가족부도 환자의 의사에 관계없이 주 진료과목 의사에게 진료지원과목의 선택진료 지정을 위임한 피심인의 행위를 정상적인 거래관행으로 인식하고 있지 아니함을 알 수 있다. 선택진료신청서(선택진료에 관한 규칙 별지 제1호 서식) 다섯째, 피심인은 거래상대방인 환자가 자신보다 거래상 열등한 지위에 있다는 점을 이용하여 환자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 자신에게 유리한 거래조건을 설정함으로써 환자에게 불이익을 주었다. 이러한 피심인의 행위는 위 2. 다. (2)에서 기술한 것처럼 피심인이 거래상대방인 환자에 대해 거래상 지위가 있어 환자로서는 피심인이 원하지 않는 의료서비스의 구입을 요청하거나 불이익한 거래조건을 제시하여도 받아들일 수밖에 없기 때문에 이루어질 수 있었다고 인정된다. 여섯째, 피심인은 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 자신의 거래상 지위를 이용하여 선택진료서비스를 부당 운용함으로써 환자로부터 징수한 선택진료비가 약 57,213,647천원에 달하는 것으로 추산되는 등 그 불이익의 정도가 크다. (4) 피심인 주장에 대한 검토 첫째, 피심인은 진료과정에서 예측할 수 없는 다양한 요인들이 빈번히 발생하므로 환자들이 진료지원과목 의사들까지 사전에 모두 특정하여 선택하도록 하는 것이 현실적으로 불가능하고, 진료지원과목에 대한 진료 여부나 선택진료의사 지정 등을 포괄적으로 위임한 것은 적법하다(서울행정법원 2009. 7. 23. 선고2007구합23088 판결)고 주장한다. 살피건대, 피심인의 행위는 의료법 제46조 제1항에서 보장하고 있는 환자의 선택진료여부(선택진료의사 포함)에 대한 결정권을 박탈한 것으로서, 그 어떠한 이유로도 위법성을 부정하기 어렵다. 피심인은 환자로 하여금 진료지원과목 의사들까지 사전에 모두 특정하여 선택하도록 하는 것이 현실적으로 불가능하므로 피심인의 행위가 불가피하다고 주장하나, 환자가 진료지원과목 의사를 사전에 모두 특정할 필요는 없고, 주 진료과목의 진료를 받고 나서 진료지원과목을 특정하여도 무방할뿐더러, 가사 피심인의 위 주장이 사실이라 하여도 현실적으로 불가능하다는 사실만으로 곧 바로 환자의 선택권 자체를 배제하는 것이 정당화될 수는 없는 것이므로 피심인의 위 주장은 이유 없다. 또한 피심인이 주장하는 위 판결은 선택의사 지정을 포괄적으로 위임하는 병원 선택진료신청서와 관련하여 위임계약의 유효성 및 그 위임범위내의 선택진료가 있었는지를 판단한 것이고, 이 사건은 피심인이 거래조건 설정을 통하여 환자가 주 진료과목의 선택진료를 신청하면 환자의 의사와 무관하게 진료지원과목도 자동으로 선택진료가 적용되도록 주 진료과목 의사에게 진료지원과목의 선택의사 지정을 위임하는 약정을 사실상 강제한 것으로 두 사안은 본질적으로 다르다 할 것이므로 피심인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 둘째, 피심인은 환자가 선택진료를 신청할 경우 주 진료과목 의사로 하여금 진료지원과목 의사를 지정할 수 있도록 위임할 의사가 있는지를 환자에게 충분히 물었으며, 환자가 이에 동의하는 경우에만 선택진료를 시행하였다고 주장한다. 살피건대, 피심인은 당초부터 환자의 의사에 관계없이 주 진료과목 의사가 진료지원과목의 선택진료의사를 지정해 선택진료를 시행할 의도로 자신의 선택진료신청서를 만들어서 운용하고 있었으므로, 피심인이 선택진료를 시행하면서 진료지원과목의 의사 지정을 진료과목 의사에게 위임할지 여부를 환자에게 충분히 확인하였다는 피심인의 주장은 설득력이 없다. 설령 실제로 피심인이 환자에게 진료지원과목의 의사지정을 위임할 의사가 있는지 여부를 확인한다고 하더라도, 환자에게 서면 등 정례화된 방식으로 진료지원과목에 대한 선택진료 여부 또는 주 진료과목 의사에게 진료지원과목의 선택진료의사 지정을 위임할지 여부 등을 결정할 수 있는 기회를 주어야 환자가 이를 충분히 생각하고 자유롭게 의사를 표출할 수 있는 것이지 환자에게 단지 구두로 관련 사항을 물을 경우 내원한 환자의 심리상태나 치료의 시급성 등을 고려할 때 진료지원과목의 의사지정 위임여부에 대한 병원의 확인에 환자가 신중하게 숙고하여 명확하게 자신의 의사를 표시하기가 쉽지 않으며 사실상 강요로 여기고 이에 긍정적으로 답할 수밖에 없는 것이 현실이라 할 것이다. 셋째, 피심인은 선택진료에 관한 규칙도 진료지원과목에 대한 선택진료여부를 환자가 결정할 수 없는 현실을 반영하여 환자가 선택한 주 진료과목 의사에게 진료지원과목 의사의 지정을 위임할 수 있도록 '선택진료신청서’가 변경되었다고 주장한다. 살피건대, 이미 위에서 살펴본 바와 같이, 선택진료에 관한 규칙이 제시한 선택진료신청서는 환자가 선택한 주 진료과목 의사에게 진료지원과목에 대한 선택진료의사 지정을 위임할 경우에는 별도로 환자의 서명을 받도록 하고 있어, 환자의 별도 동의 절차없이 진료지원과목에 대한 선택진료 여부 및 선택진료의사를 주 진료과목 의사가 일방적으로 결정하도록 한 피심인의 선택진료신청서와는 본질적으로 다르므로 피심인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 3. 과징금 부과 가. 관련 규정 피심인의 이 사건 행위는 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지 계속되었는 바, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9357호로 개정되기 전의 것), 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20884호로 개정되기 전의 것), 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 개정 공정거래위원회 고시 제2007-15호, 이하 '과징금부과 고시’라 한다)를 적용한다. 나. 과징금 부과 여부 피심인의 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하고 소비자에게 미치는 영향이 큰 위반행위이므로 법 제24조의2 및 제55조의3, 같은 법 시행령 제61조 관련 [별표 2] 제1호, 과징금부과 고시 Ⅲ. 2. 라. (1)의 규정에 의거 과징금을 부과하기로 한다. 다. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 피심인이 법 위반기간 중 법 위반행위를 통해 부당하게 징수한 선택진료비 금액의 정확한 산정이 곤란하므로 과징금부과 고시 Ⅳ. 1. 라. (1). (나)에 의거 위반행위 중대성의 정도별 부과기준금액의 범위 내에서 기본과징금을 산정하기로 한다. 피심인의 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서에 미치는 영향이 중대하고 소비자에게 상당한 손해가 실제로 발생하여 '매우 중대한 위반행위’로 판단되므로 '매우 중대한 위반행위’의 부과기준금액(300,000～400,000천원 이하) 중 400,000천원을 기본과징금으로 산정한다. (2) 의무적 조정과징금 산정 피심인의 법위반기간은 2005. 3. 1.부터 2008. 6. 30.까지로 장기 위반행위(3년 초과)에 해당하므로 과징금부과 고시 Ⅳ. 2. 가. (3)에 의거 기본과징금의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한 600,000천원을 의무적 조정과징금으로 산정한다. (3) 임의적 조정과징금 산정 피심인은 심의일 기준 전년도 당기운영차액(당기순이익 20 )이 적자인 경우에 해당하므로 과징금부과 고시 Ⅳ. 2. 다. (8). (가)에 의거 의무적 조정과징금의 100분의 10에 해당하는 금액을 감경한 540,000천원을 임의적 조정과징금으로 산정한다. (4) 부과과징금의 결정 임의적 조정과징금이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과 등을 고려할 때 현저히 과중하다고 볼 수 없으나, 법 제24조의2 단서에 의거 과징금이 500,000천원을 초과할 수 없으므로 500,000천원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정명령에 대해서는 법 제24의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제24조의2 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.