화물자동차 운송사업 운송약관 변경신고 개선명령 취소

2001. 11. 30. 이전에 용달화물자동차 운송사업 등록을 마친 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들에게 화물제한조항이 포함되도록 운송약관을 변경ㆍ신고하게 한 운송약관 개선명령이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 한 사례

화물자동차 운수사업법 시행규칙 제3조 제2호의 정원제한조항이 공포, 시행된 2001. 11. 30. 이전에 용달화물자동차 운송사업 등록을 마친 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들에게, 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량이 20㎏ 이상 또는 화물의 용적이 40,000㎤ 이상이어야 한다는 내용으로 운송약관을 변경·신고하게 한 운송약관 개선명령은, 위 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들에게 다소 과중한 제한을 부과하는 것으로서 그 선택된 수단의 정도가 지나쳐서 비례의 원칙에서 정한 한계를 벗어났으므로 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 한 사례.

화물자동차 운수사업법 제2조 제1호, 제3호, 제12조 제3호, 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제3조, 제3조의2, 행정소송법 제27조

【원고(선정당사자)】 길명관외 10인 【피 고】 원주시장 【변론종결】2005. 12. 15. 【주 문】 1. 피고가 2005. 2. 7. 원고(선정당사자) 및 나머지 선정자들에 대하여 한 개선명령을 취소한다. 2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】주문과 같다. 【이 유】1. 처분의 경위 다음과 같은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 각 인정할 수 있다. 가. 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고 한다) 및 나머지 선정자들은 2001. 11. 30. 이전에 각 용달화물자동차 운송사업 등록을 마치고 각 6인승 밴형화물자동차(일명 콜밴, 이하 ‘이 사건 각 차량’이라고 한다)를 이용하여 원주시 일원에서 용달화물자동차 운송사업을 영위하여 왔다. 나. 건설교통부장관은, 헌법재판소에서 2004. 12. 16. 화주가 밴형화물자동차에 동승할 경우 화물의 기준을 화주 1인당 화물의 중량이 40㎏ 이상이거나 화물의 용적이 80,000㎤ 이상일 것으로 제한하는 화물자동차 운수사업법(이하 ‘법’이라고 한다) 제2조 제3호 후문, 법 시행규칙 제3조의2 제1항, 제2항(이하 ‘화물제한조항’이라고 한다) 및 밴형화물자동차의 구조를 승차정원이 3인 이하일 것으로 제한하는 법 시행규칙 제3조 후단 제2호(이하 ‘정원제한조항’이라고 한다)가 2001. 11. 30. 이전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게 적용되는 한 헌법에 위반된다는 취지의 한정위헌결정을 함으로써 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게 더 이상 화물제한조항을 적용할 수 없게 되자, 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들이 여객만을 운송하거나 소량의 화물을 소지한 화주를 운송함으로써 화물자동차 운송질서의 문란이 예상된다는 이유로, 2005. 1. 13. 강원도지사를 비롯한 광역 지방자치단체장들에게 2001. 11. 30. 이전에 6인승 밴형화물자동차로 화물자동차 운송사업을 등록한 운송사업자들에게 ‘화주가 동승하는 경우 화주 1인당 화물의 중량이 20㎏ 이상 또는 화물의 용적이 40,000㎤ 이상이어야 한다.’는 내용으로 운송약관을 변경할 것을 명하는 개선명령을 하도록 지시하는 내용의 지도·감독사항을 시달하였고, 그 무렵 강원도지사는 피고에게 건설교통부장관의 위와 같은 지도·감독사항을 시달하였다. 다. 이에 따라 피고는 2005. 2. 7. 법 제12조 제3호에 의하여 원고 및 나머지 선정자들(이하 ‘원고 등’이라고 한다)에게 2005. 3. 6.까지 화주가 동승하는 경우 화주 1인당 화물의 중량 20㎏ 이상 또는 화물의 용적이 40,000㎤ 이상이어야 한다는 내용의 화물제한조항이 포함되도록 운송약관을 변경하여 신고할 것을 명하는 운송약관 개선명령(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 등 주장의 요지 원고 등은 이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 위법하다고 주장한다. (1) 법 제7조, 법 시행규칙 제16조는 화물자동차의 운송약관에 기재될 사항으로서 운임, 화물의 취급, 기타 화물자동차 운송사업을 영위하는 데 필요한 사항으로 규정하고 있는 점에 비추어 운송약관은 계속적·반복적 운송거래에 있어 화주의 권리보호와 안전운행의 확보를 위하여 마련된 것인데, 이 사건 처분에 따른 화물의 중량이나 용적의 제한은 위와 같은 목적에 부합하지 아니하고, 헌법재판소의 위 한정위헌결정으로 원고 등에게는 더 이상 화물제한조항이 적용되지 아니하며, 법 제12조 제3호가 운송약관에 특정조항의 기재를 강제할 수 있는 근거규정이 될 수도 없으므로, 이 사건 처분은 원고 등에게 법에 존재하지 아니하는 내용을 강제하는 것으로서 그 법적 근거가 존재하지 아니한다. (2) 원고 등은 화물자동차 영업이 면허제에서 등록제로 전환되었고, 화주가 동승하는 경우 화물의 중량이나 용적에 대한 특별한 규제가 없었기 때문에 이를 신뢰하여 밴형화물자동차 운송사업을 등록, 영위하게 되었으며, 이 사건 처분에 따라 운송약관을 변경, 신고할 경우 원고 등의 영업범위는 당초 밴형화물자동차 운송사업 등록 당시에 존재하던 것에 비하여 현저히 축소되어 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 운송질서의 확립이라는 공익과 원고 등의 화물자동차 운송사업을 등록할 당시의 화물자동차 운수사업법령에 대한 신뢰와 이 사건 처분으로 초래되는 영업범위의 제한 정도를 비교할 경우 이 사건 처분은 원고 등의 법적 신뢰를 과도하게 침해하여 신뢰보호의 원칙 및 과잉금지원칙에 위배되는 처분으로서 재량권을 일탈, 남용한 것이다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정 사실 다음과 같은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증의 1 내지 11, 갑 제7호증, 갑 제9호증의 1 내지 3, 갑 제10호증, 을 제2호증의 1 내지 11의 각 기재, 증인 최종서, 김용호의 각 증언 및 이 법원에 현저한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 각 인정할 수 있다. (1) 1961. 12. 30. 제정된 자동차운수사업법은 여객자동차 운수사업과 화물자동차 운수사업을 통일적으로 규율하면서 모두 면허제로 하였으나, 1997년에 이르러 화물자동차 운수사업법(1997. 8. 30. 제정)과 여객자동차 운수사업법(1997. 12. 13. 제정)이 분리되면서 화물자동차 운수사업은 등록제로, 여객자동차 운수사업은 면허제로 되었는데, 화물자동차 운송사업은 ‘주로 화물을 운송하기에 적합하도록 제작된 자동차를 사용하여 화물을 운송하는 사업’을 뜻하는 것으로서 일반화물자동차 운송사업(일정 대수 이상), 개별화물자동차 운송사업(1대), 용달화물자동차 운송사업(소형 화물자동차)으로 구분되고, 화물자동차는 유형에 따라 일반형, 덤프형, 밴형(지붕구조의 덮개가 있는 것을 의미함) 및 특수용도형으로 구분된다. (2) 1998. 2. 이전에는 ‘밴형화물자동차’란 이사화물 또는 이와 유사한 화물의 운송에 적합한 구조·설비를 갖춘 것을 말하였고, 화물실 바닥면적이 승객실 면적보다 2배 이상일 것과 승차정원이 3인 이하일 것(현금, 귀금속 운송의 경우는 제외)이 요구되었으나(자동차운수사업법의 위임에 따라 제정된 사업용자동차구조 등의 기준에 관한 규칙 제20조, 제21조), 1998. 2.경 위와 같은 화물자동차의 분류기준이 규제완화 차원에서 폐지됨으로써 6인승 밴형자동차가 화물자동차로 형식 승인되어 출고될 수 있게 되었고, 이에 따라 6인승 밴형화물자동차의 경우에도 등록요건만 충족하면 화물자동차 운송사업을 영위할 수 있게 되었는데, 당시 화주가 동승할 경우의 화물의 중량이나 용적 및 자동차 구조상의 승차정원에 관한 법적 규제가 없는 상태였다. (3) 원고 등은 2001. 3.경부터 같은 해 5.경까지 사이에 이 사건 각 차량을 구입한 후 피고에게 수차례에 걸쳐 화물자동차 운송사업 등록신청을 하였으나, 피고는 관계 법령상 화물에 대한 정의규정이 마련되어 있지 아니한 상태에서 6인승 밴형화물자동차의 등록을 수리할 경우 그 구조상 여객만을 운송하는 등 운송질서에 혼란이 야기될 수 있다는 이유로 위 각 등록신청을 반려하였고, 이에 원고 등은 이 사건 각 차량을 원주시청 주차장에 세워 두고 시위를 벌이면서 위 각 등록신청을 수리하여 줄 것을 촉구하였다. (4) 원고 등은 위와 같은 시위에도 불구하고 피고가 위 각 등록신청을 수리하지 아니할 뿐만 아니라 2001. 7. 4.자로 구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2001. 11. 30. 부령 제304호로 개정되기 전의 것) 제3조의 개정으로 밴형화물자동차는 물품적재장치의 바닥면적이 승차장치의 바닥면적보다 넓은 것이어야 한다는 제한규정이 신설될 경우 6인승으로서 승차장치의 바닥면적이 물품적재장치의 바닥면적보다 넓은 밴형화물자동차의 구조에 비추어 이 사건 각 차량에 대한 화물자동차 운송사업 등록이 어렵게 될 것으로 예상되자, 임시방편으로 주소지를 서울 서대문구 등지로 이전함으로써 아래와 같이 2001. 5. 7.부터 서대문구청장 등에게 이 사건 각 차량에 대한 화물자동차 운송사업 등록을 마친 후 원주시 일원에서 화물자동차 운송사업을 영위하였고, 2001. 8. 말경부터 주사무소를 원주시로 이전하면서 피고에게 이관등록을 하였다. 순번성명차명자동차등록번호운송사업등록일최초등록관청이관등록일1 길명관카니발6밴 생략2001. 5. 14.서대문구청장2001. 9. 3.2 진기호〃〃2001. 5. 16.서대문구청장2001. 9. 3.3 권오경〃〃2001. 9. 13.광진구청장2001. 9. 29.4 박상열〃〃2001. 5. 16.서대문구청장2001. 8. 23.5 임응수〃〃2001. 5. 7.은평구청장2001. 8. 28.6 신광식〃〃2001. 5. 25.양천구청장2002. 3. 25.7 김대현〃〃2001. 8. 29.안양시장2001. 9. 5.8 서강식〃〃2001. 8. 29.안양시장2001. 9. 5.9 안재찬〃〃2001. 7. 19.은평구청장2001. 8. 28.10강용근〃〃2001. 8. 27.양평군수2001. 9. 18.11고영오〃〃2001. 6. 14.영등포구청장2001. 8. 23. (5) 한편, 건설교통부장관은 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들이 여객운송행위를 함으로써 여객자동차(특히 택시) 및 화물자동차 운송질서에 혼란이 초래될 것을 염려하여 2001. 3.경 서울특별시장 등에게 6인승 밴형화물자동차의 운송약관에 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량을 20㎏ 이상이거나 화물의 용적을 40,000㎤ 이상으로 제한하는 규정을 두도록 지도·감독사항을 시달하였고, 서울특별시장 등은 서대문구청장 등에게 위 지도·감독사항을 재차 시달하였으며, 이에 따라 서대문구청장 등은 6인승 밴형화물자동차에 대한 운송사업등록을 수리함에 있어 위와 같은 화물제한조항이 포함된 운송약관을 신고하도록 지도, 감독을 하였다. (6) 원고 등은 서대문구청장 등에게 이 사건 각 차량에 대한 화물자동차운송사업을 등록함에 있어 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량을 20㎏ 이상 또는 화물의 용적을 40,000㎤ 이상으로 제한하는 규정(운송약관 제5조 또는 제7조)이 포함된 운송약관을 신고하였고, 서대문구청장 등은 이를 수리하였다. (7) 피고는 이 사건 각 차량에 대한 이관등록을 할 당시에 원고 등이 신고한 운송약관에 위와 같은 화물제한규정이 포함되어 있지 아니함을 이유로 위 각 신고를 반려하는 처분을 하였다가 6인승 밴형화물자동차 운송사업자인 이태성이 제기한 운송약관신고반려처분 취소소송에서 피고가 내세운 이유로 운송약관신고를 반려하는 것은 위법하다는 취지의 판결이 선고되어 그대로 확정되자, 2003. 6. 9. 원고 등의 위 운송약관 변경신고를 수리하였다. (8) 한편, 2001. 7. 4. 화물자동차 운수사업법 시행규칙의 개정으로 밴형화물자동차는 물품적재장치의 바닥면적이 승차장치의 바닥면적보다 넓은 것이어야 한다는 제한규정을 신설, 시행됨으로써 위 시행일 이후부터는 사실상 6인승 밴형화물자동차로 화물운송업을 등록할 수 없게 되었고(다만, 선정자들 중 권오경 외 4인의 경우 위 시행일 이후에 화물자동차 운송사업등록을 하였으나, 당시 위와 같이 개정된 바닥면적 제한규정의 요건을 충족하지는 못하였던 것으로 보인다.), 2001. 11. 30.에는 법 시행규칙 제3조 제2호에 밴형화물자동차의 승차인원을 3명으로 제한하는 조항이 신설되었으며, 2003. 3. 27.에는 법 시행규칙 제3조의2 제1항 제1호, 제2호가 신설되어 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량이 40㎏ 이상이거나 용적이 80,000㎤ 이상일 경우에만 밴형화물자동차로 화물운송을 할 수 있게 되었다. (9) 그러나 헌법재판소는 2004. 12. 16. 2003헌마226, 270, 298, 299(병합)호법 시행규칙 제3조의2 제1항 제1호 등 위헌확인 사건에서 아래와 같은 내용의 한정위헌결정을 하였다. (가) 정원제한규정이 법 시행규칙에 신설된 2001. 11. 30. 이전에 6인승 밴형화물자동차 운송업을 등록한 자들이 6인승 밴형화물자동차 운송업에 종사하게 된 계기는 종전에 있었던 밴형화물자동차에 대한 승차정원이나 구조에 대한 제한이 폐지됨으로 인해 6인승 밴형화물자동차를 등록하여 승객과 화물을 동시에 운송할 수 있게 되었고, 승객이 화물을 소지할 경우에도 화물의 중량이나 부피에 대한 규제가 없었기 때문이므로, 이러한 화물자동차 운송업자들이 종전 법에 대하여 가지고 있던 법적 신뢰는 정당한 것으로 직업 자유의 행사에 있어 보호될 만한 가치를 지니는 것이다. (나) 정원제한조항이나 화물제한조항이 신설됨으로 인해 6인승 밴형화물자동차 운송업자들의 영업범위는 극히 축소될 수밖에 없어 이로 인해 받는 불이익은 심각한 것이므로, 만약 위와 같은 제한이 화물자동차운송업 등록 당시 존재하였더라면 사업자들이 과연 6인승 밴형화물자동차 운송업에 종사하게 되었을지가 의심될 정도로 위 조항은 위와 같은 화물운송업자들의 법적 신뢰를 심각하고, 예상하지 못한 방법으로 제약하는 것이다. (다) 정원제한조항이나 화물제한조항은 주로 택시업계와 6인승 밴형화물자동차업계 사이의 운송질서 확립을 위해 마련된 것이고, 이러한 운송질서의 유지는 결과적으로 택시업계의 종전 영업범위를 보장하는 것인데 그러한 보장이 반드시 긴밀하거나 중대한 공익목적을 구성한다고 보기는 어려운 반면, 위와 같은 조항들로 인해 6인승 밴형화물자동차 운송업자들이 가지고 있던 종전 법에 대한 신뢰의 훼손은 심각하고 중대한 것이다. 입법자가 애초에 6인승 밴형화물자동차 등록제를 실시하면서 정원제한이나 승객이 동반하는 화물에 대한 제한규정을 두지 않은 이상 그러한 종전 법규정을 믿고 적법하게 등록을 마쳐 영업을 해 온 6인승 밴형화물자동차 운송업 종사자에게 뒤늦게 그러한 제한을 부과하는 것은 그들의 법적 신뢰를 침해하는 것이다. 그렇다면 위와 같은 제한조항이 추구하는 운송질서 확립이라는 공익과 정원제한조항이 없는 상태에서 등록한 화물운송업자들의 종전 법에 대한 신뢰 및 위 제한조항으로 인해 초래되는 영업상 제한의 정도를 비교 형량할 때, 위 제한조항들은 정원제한조항 제정 전에 등록한 6인승 밴형화물자동차 운송업자들의 법적 신뢰를 과도하게 침해하므로 이들에게 적용되는 한 신뢰보호의 원칙에 위반된다. (라) 따라서 이 사건 관련 규정인 법 제2조 제3호 후문, 법 시행규칙 제3조의2 제1항 제1, 2호는 2001. 11. 30. 이전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게 적용되는 한 헌법에 위반된다. 라. 판 단 (1) 이 사건 처분의 법적 근거의 존재 여부 살피건대, 법 제12조에 의하면, 화물자동차의 운송약관의 변경을 명하는 개선명령은 안전운행의 확보, 운송질서의 확립 및 화주의 편의를 도모하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에 한하여 허용되는 것인데, 근래에 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들이 화물을 소지하지 아니한 승객을 운송하거나 일상적인 소지품만 지닌 승객을 운송하는 사례로 인하여 택시업계와 마찰이 발생하는 등 사회적인 문제를 야기하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이 사건 처분을 통하여 향후 밴형화물자동차 운송사업자가 화물을 소지하지 아니한 승객을 운송하거나 일상적인 소지품만을 지닌 승객을 운송하는 것을 방지함으로써 택시업계와의 마찰을 해소하려는 것은 운송질서의 확립을 도모한다는 요건에 해당한다고 봄이 상당하고, 이 사건 처분이 화물제한조항을 근거로 한 것은 아니므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부 (가) 화물자동차 운수사업법이 화물자동차 운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여하는 것을 목적으로 하고 있고( 법 제1조), 화물운송사업자는 등록한 사항의 범위 내에서 사업을 성실하게 수행하여야 하며, 부당한 운송조건을 제시하는 등 화물운송질서를 현저하게 저해하는 행위를 하여서는 안 되는 점( 법 제10조), 여객자동차 운수사업법이 면허를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 여객자동차 운송사업을 한 자를 처벌하고 있는 점( 여객자동차 운수사업법 제81조), 자동차운송사업은 공중의 편의와 복리를 위하여 긴요한 것이면서 동시에 그 운행에 따라 위험성과 공익에 해로운 상황이 늘 따르고, 다수의 여객을 운송해야 하는 여객자동차운송은 승객의 생명·신체에 대한 위험성이 보다 높은 영역인 점을 감안하여 중요한 여객자동차 운송사업에 대하여는 면허제를 취하고 있는 점( 여객자동차 운수사업법 제5조), 여객자동차 운송사업, 특히 택시운송사업의 수익성이 저하되는 경우에는 수입금 확보를 위하여 난폭운전·승차거부·부당요금의 징수 등 무리한 운행을 함으로써 일반 국민의 안전을 저해하는 부정적인 현상이 발생할 수 있는 점, 구 화물자동차 운수사업법(2002. 8. 26. 법률 제6731호로 개정되기 전의 것) 제12조는 개선명령의 요건으로서 ‘안전운행의 확보 및 화주의 편의’ 도모를 규정하고 있었으나, 법 제12조는 이에 더하여 ‘운송질서의 확보’를 추가하고 있는 점, 법 시행규칙이 2001. 11. 30. 개정되면서 ‘승차정원이 3인 이하일 것’을 요건으로 추가하게 된 이유는 6인승 밴형화물자동차의 사업자가 여객운송행위를 하면서 택시운송사업자들의 사업범위를 침범하게 되므로 이를 제한하기 위한 것인 점 등을 종합하여 보면, 시·도지사는 화물자동차 운송사업자가 여객자동차 운송사업자의 사업범위를 침범하는 경우에는 법 제12조에 따라 운송질서의 확립을 위하여 그에 적합한 개선명령을 할 수 있다고 할 것이고( 대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두43 판결 참조), 위 인정 사실을 기초로 한 다음과 같은 사정, 즉 원고 등이 화물자동차 운송사업 등록을 하기 이전에 비록 법에 규정되어 있었던 것은 아니지만, 건설교통부의 지시에 의하여 운송약관으로 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량을 20kg 이상으로, 용적을 40,000㎤ 이상으로 정하도록 되어 있었던 점, 원고 등은 당초 이 사건 각 차량에 대한 화물자동차 운송사업 등록을 할 당시에 화주 1인당 화물의 중량이나 용적을 위와 같이 제한하는 내용이 포함된 운송약관 신고를 하였고, 그 때부터 피고에게 이관등록을 하기 전까지 길게는 약 4개월 동안 운송약관상 화물의 중량이나 용적이 제한된 상태에서 화물운송사업을 영위하였던 점, 6인승 밴형화물자동차는 기본적으로 화물을 운송하기 위한 것일 뿐 승객의 운송은 부수적인 것이고, 원고 등은 2001. 7. 4. 개정된 화물자동차 운수사업법 시행규칙에 밴형화물자동차의 바닥면적을 제한하는 규정이 신설된다는 점을 잘 알면서 화물자동차 운송사업 등록을 하였거나 또는 위 규정이 신설된 이후에 등록을 한 운송사업자들로서 위 각 등록을 할 당시에 이미 장차 화주가 동승할 경우 6인승 밴형화물자동차에 적재할 화물의 중량이나 용적에 대한 제한이 강화되어 갈 것이라는 사정을 어느 정도 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점, 헌법재판소의 위 한정위헌결정이 6인승 밴형화물자동차 운송사업자들로 하여금 전혀 화물에 대한 제한을 받지 아니한 채 택시와 같이 여객만을 운송하는 것까지도 허용하는 것은 아니라고 봄이 상당한 점 등에 비추어 보더라도, 피고로서는 법 제12조에 따라 운송질서의 확립을 위하여 원고 등에게 운송약관에 화물의 중량이나 용적을 제한하는 규정을 두도록 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다고 봄이 상당하다고 할 것이다. (나) 다만, 화물자동차 운송사업자에게 운송약관의 변경을 명하는 개선명령을 함에 있어서는 위 법조항의 입법목적에 따라야 할 것이고, 운송질서 확립이라는 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 위배되어도 아니 되고, 개선명령의 또 다른 공익목적인 안전운행의 확보 및 화주의 편의도 고려되어야 할 것인바, 이 사건 처분에서 6인승 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화물의 중량이 20㎏ 이상이거나 용적이 40,000㎤ 이상일 것으로 제한하는 것 자체가 지나치게 과중한 제한이라고 보기는 어려우나, 원고 등은 정원제한조항 및 화물제한조항이 없는 상태에서 등록한 화물운송업사업자들로서 종전 법에 대한 원고 등의 신뢰가 어느 정도 보호되어야 할 필요가 있다고 할 것인 점, 밴형화물자동차 이외의 1t 트럭 등 다른 용달화물자동차의 경우 화물을 운송함에 있어 승차장치의 구조상 화주 1인당 화물의 중량이나 용적을 제한받지 아니한 채 화주 2인까지 승차하여 운송될 수 있는 점에 비추어 화주가 동승할 경우 화주 1인당 화물의 중량이나 용적을 제한하는 이 사건 처분은 위와 같이 신뢰보호의 필요성이 있는 원고 등에게 다른 용달화물자동차보다 더욱 과중한 제한을 부과하는 것인 점(예를 들어, 화주 2인이 중량 20㎏ 이상 40㎏ 미만이거나 용적 40,000㎤ 이상 80,000㎤ 미만인 화물을 소지한 채 6인승 밴형화물자동차를 이용할 경우 이 사건 처분에 따르면, 위 밴형화물자동차에 화주 1인만이 승차할 수 있게 되는 결과 나머지 1인의 화주는 택시 등 다른 대중교통수단을 이용하여야 하는 불편이 초래된다.), 원고 등의 종전 법에 대한 신뢰를 보호하면서도 운송질서의 확립에 기여할 수 있도록 보다 합리적인 범위 내에서 화주가 동승할 경우의 화물의 용적이나 부피를 제한하는 것이 가능할 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 화주 1인당 화물의 중량이나 용적을 제한하는 이 사건 처분은 원고에게 다소 과중한 제한을 부과하는 것으로서 그 선택된 수단의 정도가 지나쳐서 비례의 원칙에서 정한 한계를 벗어난 것이라고 할 것이므로, 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고 등의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 홍승철(재판장) 송혜정 안복열