충북급식재료공급업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

이의신청인의 이의신청을 기각한다.

1. 원심결 내용 1 이의신청인은 ① 구성사업자(간납조합원 1 )가 다른 구성사업자(직납조합원 2 )에게 물품을 공급하는 경우에는 20% 할인판매를 하고 비구성사업자에게 물품을 공급하는 경우에는 할인판매를 하지 못하게 하는 방법으로 구성사업자의 물품가격 결정을 제한하였고, ② 구성사업자(간납조합원 또는 직납조합원)와 비구성사업자(직납비조합원 또는 간납비조합원) 간 거래를 금지하거나 제한하였고, 구성사업자(직납조합원)로 하여금 충청북도 이외의 다른 지역에 소재한 비구성사업자(간납비조합원)로부터 물품을 구매하는 것을 제한하는 등의 방법으로 구성사업자의 거래상대방 또는 거래지역을 제한하였으며, ③ 구성사업자(직납조합원)가 보유하는 차량 대수를 제한하는 방법으로 물품 거래를 위한 장비의 도입을 제한하는 행위를 하였다(이하 '원사건 사업자단체금지행위’라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 사업자단체금지행위가 법 제26조 제1항 제1호 및 법 제19조 제1항 제1호, 법 제19조 제1항 제4호, 법 제19조 제1항 제5호에 위반되는 것으로 판단하여 2018. 1. 15. 와 같이 이의신청인에 대해 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원심결 위법성 인정이 부당하다는 주장 관련 1) 구성사업자(간납조합원)의 물품가격 결정을 제한한 행위 관련 3 이의신청인은 구성사업자인 간납조합원이 학교에 홍보하는 단가와 직납조합원에 판매하는 단가가 거의 차이가 없거나 심한 경우에는 직납조합원에 판매하는 단가가 학교에 홍보하는 단가보다 더 높은 경우도 있었던 바, 이의신청인의 물품가격 제한 행위는 이러한 상황을 막기 위한 것으로 그 취지나 목적에 비추어 볼 때 가격 경쟁을 부당하게 제한한 행위가 아니라고 주장한다. 4 살피건대, ① 이의신청인이 2012년 6월경 제정한 충북급식재료공급업협동조합규약(이하 '조합규약’이라 한다)에는 '물품(제품) 단가의 무분별한 가격경쟁을 막기 위해’ 간납조합원이 물품을 공급할 때 직납조합원에 대해서는 20% 할인을 하되 직납비조합원에 대해서는 할인을 하지 않는다는 취지로 명확히 규정하고 있고, 아울러 구성사업자는 위 조합규약을 필히 준수하여야 하고 이를 어길시 벌금도 부과할 수 있도록 규정하고 있는 점, ② 이의신청인은 2016년 2월 및 2016년 5월에 두 차례 이사회를 개최하여 위 조합규약에 따라 이의신청인의 회원사로 가입하지 않은 직납비조합원에 대해서는 할인을 하지 않은 가격을 정확히 적용하도록 의결한 점, ③ 이의신청인은 2016년 8월에 이사회를 개최하여 3개 간납조합원이 직납조합원과 직납비조합원에 대해 동일한 가격으로 물품을 판매하였다는 이유로 경고 조치하면서 익월에도 개선되지 않고 재차 발각되는 경우에는 제명하기로 의결한 점, ④ 이의신청인은 2016. 11. 22. 위원회의 현장조사 이후 위와 같은 행위가 법에 위반된다는 사실을 인식하고 2017년 1월 이사회를 개최하여 '조합원과 비조합원의 판매가격 편차를 각 조합원 각자의 자율로 전환한다’고 의결한 사실이 있는 점, ⑤ 이의신청인의 구성사업자들이 충북지역 기준 학교급식 업체 수의 34%, 구성사업자들의 소재지(청주시, 괴산군, 음성군, 증평군) 기준 학교급식 업체 수의 63%를 차지하고 있는 점 3 등을 종합적으로 고려할 때 이의신청인의 행위는 구성사업자 간 가격 경쟁을 막기 위한 의도 내지 목적으로 구성사업자의 물품 가격 경쟁을 부당하게 제한한 행위임이 분명하므로 위와 같은 행위가 부당하지 않다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 2) 구성사업자(간납조합원 또는 직납조합원)의 거래상대방 또는 거래지역을 제한한 행위 관련 5 이의신청인은 구성사업자인 간납조합원으로 하여금 직납비조합원에 대한 물품 공급을 전면 금지하도록 하는 내용의 결의를 한 것은 사실이나 당시 직납비조합원이 증가하면서 원가에도 미치지 못하는 가격으로 입찰을 하는 상황이 발생하여 이를 타개하기 위해 이루어진 것인 점, 구성사업자인 직납조합원으로 하여금 간납비조합원과의 거래를 자제하도록 결의한 것은 사실이나 거래를 금지한 것은 아닌 점 등을 고려할 때 부당하게 경쟁을 제한한 행위가 아니라고 주장한다. 6 살피건대, ① 이의신청인은 구성사업자가 아닌 직납비조합원 또는 간납비조합원의 이의신청인에 대한 회원 가입을 유도하기 위해 2016년 8월부터 2016년 11월까지 이사회 및 임시총회를 수차례 개최하여 자신의 구성사업자인 간납조합원 또는 직납조합원으로 하여금 회원 가입을 하지 않거나 회원 가입을 거부한 직납비조합원 또는 간납비조합원과의 거래를 금지하거나 제한하고 이를 위반한 구성사업자는 제명하기로 의결한 후, 실제 이를 위반한 3개 구성사업자에 대해 1차 경고하고 2차 적발시에는 탈퇴 조치를 하기로 의결한 점, ② 이의신청인은 구성사업자인 간납조합원의 지역 판매권을 보호하기 위해 직납조합원이 간납조합원으로부터 물품을 구입하도록 결정하였고, 1개 직납조합원이 타 지역에 소재한 간납비조합원으로부터 물품을 구입하였다는 이유로 2015년 11월에 이사회를 개최하여 간납조합원으로 하여금 위 직납조합원에 대해 할인을 하지 않은 가격으로 물품을 공급하도록 의결한 점, ③ 이의신청인은 2015년 10월 및 11월에 직납조합원 회의를 개최하여 직납조합원이 차량 1대당 낙찰 받을 수 있는 학교 수를 2개로 정하고 직납조합원이 이를 위반할 경우 제재하기로 결의한 후, 2016년 2월 및 6월 두 차례 이사회를 개최하여 이를 위반한 2개 직납조합원에 대해 할인가격으로 물품을 공급하는 행위를 금지하거나 입찰참가 제한을 의결한 점, ④ 이의신청인은 2016. 11. 22. 위원회의 현장조사 이후 위와 같은 행위가 법에 위반된다는 사실을 인식하고 2017년 1월 이사회를 개최하여 '타 지역의 물품구매에 대한 통제를 자율구매로 변경한다’고 의결한 사실이 있는 점, ⑤ 이의신청인의 구성사업자들이 충북지역 기준 학교급식 업체 수의 34%, 구성사업자들의 소재지(청주시, 괴산군, 음성군, 증평군) 기준 학교급식 업체 수의 63%를 차지하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이의신청인의 행위는 비구성사업자의 회원 가입을 유도하고 구성사업자 간 수주 경쟁을 제한하기 위한 의도 내지 목적으로 구성사업자의 거래상대방 또는 거래지역 선택을 제한하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위임이 분명하므로 위와 같은 행위가 부당하지 않다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 3) 구성사업자(직납조합원)의 보유 차량대수를 제한한 행위 관련 7 이의신청인은 구성사업자인 직납조합원 간의 과열 경쟁을 막기 위해 직납조합원별 보유 차량대수의 감차 기준을 결정한 것을 사실이나, 이는 상대적으로 차량을 더 많이 보유하고 있는 업체들의 기득권을 제한하기 위한 것이므로 부당하게 경쟁을 제한한 행위가 아니라고 주장한다. 8 살피건대, ① 이의신청인 스스로 인정하는 바와 같이 직납조합원 간의 과열 경쟁을 막기 위해 2015년 10월에 이사회를 개최하여 10대 이상 보유 업체는 3대를 감차하고, 5대 이상 10대 미만 보유 업체는 1대를 감차하기로 의결한 점, ② 이의신청인은 2015년 10월에 재차 이사회를 개최하여 직납조합원별 차량대수 현황을 공개하고 이의신청인이 교부한 스티커를 부착하지 아니한 차량은 외주업체 차량으로 간주하기로 의결한 후, 2015년 12월에 이사회를 개최하여 스티커 미부착 차량 점검에서 2회 적발된 1개 직납조합원을 제명하기로 의결하였으며, 2016년 2월 정기총회에서 실제 위 직납조합원을 제명한 점, ③ 이의신청인은 2016. 11. 22. 위원회의 현장조사 이후 위와 같은 행위가 법에 위반된다는 사실을 인식하고 2017. 1. 5. 이사회를 개최하여 '납품차량 제재(차량대수, 차량지정 등 일체)에 대한 제한 규정을 전면 철회키로 협의한다’고 의결한 사실이 있는 점, ④ 이의신청인의 구성사업자들이 충북지역 기준 학교급식 업체 수의 34%, 구성사업자들의 소재지(청주시, 괴산군, 음성군, 증평군) 기준 학교급식 업체 수의 63%를 차지하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이의신청인의 행위는 구성사업자인 직납조합원 간 과열 경쟁을 차단하기 위한 의도 내지 목적으로 구성사업자의 장비도입을 부당하게 제한하여 경쟁을 제한한 행위임이 분명하므로 위와 같은 행위가 부당하지 않다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 나. 이의신청인이 법 제60조 4 의 조합에 해당하거나 원사건 사업자단체금지행위는 법 제19조 제2항 5 의 목적에 부합한다는 주장 관련 9 이의신청인은 대부분의 조합원(구성사업자)이 5∼6명 규모의 소규모사업자이고, 임의로 설립되어 조합원들의 가입ㆍ탈퇴가 자유로우며, 각 조합원이 평등하게 의결권을 갖고 있으므로 법 제60조에서 정한 조합에 해당하여 법 적용이 배제되어야 하거나, 소규모 업체의 경쟁력 향상을 위한 행위로서 법 제19조 제2항에서 정한 목적에 부합하는 등 경쟁을 부당하게 제한하지 않는다고 주장한다. 10 법 제60조에 따른 조합에 해당한다는 이의신청인의 주장과 관련하여 살펴보면, 법 제60조에 해당하기 위해서는 소규모의 사업자들만으로 구성되어야 하고 아울러 상호부조의 비영리성을 목적으로 하여야 하나 6 , ① 충북급식재료공급업협동조합 정관 제9조 제1항은 소기업 뿐만 아니라 중기업도 조합원으로 가입이 가능하다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 중소기업이 아닌 자도 조합원 5명 이상의 추천을 받아 이사회의 의결을 거쳐 조합원이 될 수 있다고 규정하고 있는 점 7 , ② 조합규약 제13조는 '조합을 통한 공동 구매 사업을 진행할 수 있으며, 이에 발생하는 수익금은 조합수익으로 하고, 각 조합원은 적극 협조하여야 한다’고 규정하고 있고, 실제 이의신청인은 2016년도에 청주시 친환경 학교 급식 배송 지원사업 등을 수행한 사실이 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이의신청인을 상호부조를 목적으로 한 비영리적인 소규모사업자로 구성된 조합으로 볼 수는 없으므로 이의신청인의 주장은 이유 없다. 11 다음으로 법 제19조 제2항의 공동행위 인가 요건에 해당한다는 이의신청인의 주장과 관련하여 살펴보면, ① 이의신청인이 원심결 사업자단체금지행위에 대해 공동행위 인가를 신청하여 위원회로부터 인가를 받은 사실이 없고, ② 법 시행령 제29조는 '수요자 및 관련 사업자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는 경우에는 위원회가 인가할 수 없다’고 규정하고 있는데 원심결 사업자단체금지행위는 비구성사업자 등의 이익을 부당하게 침해하거나 침해할 우려가 있는 경우에 해당하는 것이 분명한 점 등을 종합적으로 고려할 때 원심결 사업자단체금지행위가 법 제19조 제2항의 목적에 부합한다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 다. 위법성이 인정된다 하더라도 과징금 액수가 과다하다는 주장 관련 1) 과징금 부과는 재량권을 일탈하였다거나, 중대성이 약한 위반행위로 보아야 한다는 주장 관련 12 이의신청인은 원심결 사업자단체금지행위는 소규모 사업자들의 권익을 보호하기 위한 것이고, 그 위반에 대한 제재의 정도가 약했으며, 이의신청인이나 구성사업자들이 별다른 이익을 얻은 것도 없으므로 시정명령 이외에 과징금을 부과한 것은 재량권을 일탈하였다거나, 과징금을 부과하더라도 중대성이 약한 위반행위로 보아야 한다고 주장한다. 13 살피건대, ① 이의신청인은 구성사업자 간 경쟁을 제한하는 한편, 비구성사업들을 이의신청인의 회원사로 가입하도록 유도하기 위해 구성사업자의 물품가격 결정을 제한하고 구성사업자의 거래상대방 또는 거래지역을 제한하였는 바, 이러한 행위는 가격 또는 물량의 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한을 목적으로 하는 위반행위에 해당하여 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하므로 과징금 부과 대상에 해당하는 점, ② 원심결은 구성사업자에 대한 가격결정 행위와 거래상대방 또는 거래지역 제한 행위, 즉 두 개 행위에 대해 과징금을 부과 8 9 하되, 원사건 사업자단체금지행위의 파급효과가 특정 지역에 한정되는 점 등을 종합적으로 고려하여 중대한 위반 행위로 평가하였고, 이와 달리 판단할 특별한 사정이 없는 점, ③ 원심결은 이의신청인이 행위사실을 인정하면서 위원회의 조사에 적극협력한 점을 고려하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경하였고, 또한 위 두 개의 행위가 동일한 거래분야에 미치는데 반해 과징금을 합산한 금액이 과다하다고 인정되는 점을 고려하여 부과과징금 단계에서 10%를 추가적으로 감경한 점 등을 종합적으로 고려할 때 이의신청인의 주장은 이유 없다. 2) 위반행위 기간에 따른 가중(50% 또는 10%)이 위법하다는 주장 관련 14 이의신청인은 가격 결정을 제한한 행위의 시기는 2016년경이고 거래상대방 또는 거래지역을 제한한 행위의 종기는 2017년 1월이므로, 가격 결정 제한행위의 기간을 3년을 초과하는 것으로 보고 거래상대방 또는 거래지역 제한행위의 기간을 1년 초과 2년 이내로 보아 각각 50%와 10%를 가산한 것은 부당하다고 주장한다. 15 구성사업자에 대한 가격 결정 제한행위의 시기와 종기를 살펴보면, 이의신청인은 이 사건 조합규정을 2012년 6월경에 제정하고 구성사업자들이 반드시 준수하도록 하면서 위반시 벌금까지 부과하도록 규정하고 있으므로 동 행위의 시기는 2012년 6월로 보는 것이 타당하고 그 종기는 이의신청인이 이를 시정한 2017년 1월이다. 따라서 가격 결정 제한행위의 위반기간은 3년을 초과하는 경우에 해당하므로 산정기준의 100분의 50을 가산한 것은 적법하므로 이와 관련한 이의신청인의 주장은 이유 없다. 16 다음으로 구성사업자에 대한 거래상대방 또는 거래지역 제한행위의 시기와 종기를 살펴보면, 이의신청인이 관련 이사회를 개최한 시기인 2015년 10월경이고 그 종기는 위반행위 중에서 구성사업자와 비구성사업자 간 거래금지 행위의 중지 여부가 확인되지 않으므로 심의일인 2017년 10월로 보는 것이 타당하다. 10 따라서 거래상대방 또는 거래지역 제한 행위의 위반기간은 1년을 초과하는 경우에 해당하므로 산정기준의 100분의 10을 가산한 것은 적법하므로 이와 관련한 이의신청인의 주장은 이유 없다. 11 3. 결론 17 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 재결하였다.