관수레미콘 구매입찰 관련 대전ㆍ세종ㆍ충남지역 3개 레미콘협동조합의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 피심인 대전세종충청레미콘공업협동조합, 대전세종충남레미콘공업협동조합, 충남중서북부레미콘사업협동조합은 조달청이 발주하는 관수레미콘 구매 입찰시장에 참여하면서 사전에 투찰수량의 비율을 합의하여 낙찰수량을 배분하거나, 낙찰예정자를 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 2. 피심인 대전세종충청레미콘공업협동조합, 대전세종충남레미콘공업협동조합, 충남중서북부레미콘사업협동조합은 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 위 1.과 같이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 기재 문안대로 자신의 모든 조합원사에게 서면으로 통지하여야 한다. 3. 피심인 대전세종충청레미콘공업협동조합, 대전세종충남레미콘공업협동조합, 충남중서북부레미콘사업협동조합은 다음 각 호에 따라 과징금을 납부하여야 한다. 가. 과징금액 1) 대전세종충청레미콘공업협동조합 : 7,111,000,000원 2) 대전세종충남레미콘공업협동조합 : 2,048,000,000원 3) 충남중서북부레미콘사업협동조합 : 5,551,000,000원 나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대전세종충청레미콘공업협동조합, 대전세종충남레미콘공업협동조합, 충남중서북부레미콘사업협동조합 1 은 대전ㆍ세종ㆍ충남 지역에서 레미콘 제조ㆍ판매업을 영위하는 자를 회원사로 하여, 레미콘 제조ㆍ판매업의 건전한 발전과 품질향상, 협동사업의 수행, 회원 상호간의 공동이익을 증진할 목적으로 설립된 단체이므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 2 한편 피심인들은 중소기업협동조합법에 근거하여 설립된 법인으로서 사업자등록을 하고 레미콘 공동판매 사업을 영위하는 자이고, 피심인들이 영위하고 있는 레미콘 공동판매 사업은 조달청과 계약물량 범위 내에서 소속 조합원에게 물량을 배정하고, 소속 조합원이 납품한 물량에 대해서 계약당사자로서 대금을 수령한 후 소속 조합원에게 대금을 지급하면서 대금의 일정부분을 물량배정 수수료 2 로 징수하는 방식으로 이루어지며, 대전지방조달청이 발주한 2015년 및 2016년 대전ㆍ세종ㆍ충남지역 관수레미콘 구매입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)과 관련한 행위에 있어서 피심인들은 자신의 명의로 입찰에 참가하고 낙찰 받아 계약을 체결하였으므로 피심인들은 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 3 3 피심인들은 모두 이사장을 포함한 임원을 두고 있으며, 주요 의사결정은 총회와 이사회 등을 통해 이루어지고 있다. 피심인들의 일반현황은 다음 기재와 같다. 피심인 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) * 자료출처 : 피심인들 제출 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 레미콘의 특성 4 레미콘이란 시멘트(13.0%), 모래(38.4%), 자갈(41.1%), 물(7.5%)을 표준 배합비율에 따라 혼합한 굳지 않은 상태의 콘크리트를 말하며, 토목ㆍ건축공사 등의 기초자재로 사용된다. 5 레미콘은 제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설하지 못하면 폐기되는 한시성ㆍ비저장성을 가지고 있어서, 대부분 주문에 의하여 생산ㆍ공급이 이루어지며, 가동률이 지역에 따라 20～30% 수준으로 일반 제조업에 비해 낮은 편이다. 또한 건설 활동이 활발한 봄과 가을에는 수요가 급증하고, 겨울과 장마철에는 수요가 급락하여 성수기와 비수기가 확연히 구분되는 계절적 특성이 있다. 2) 레미콘산업의 시장구조 가) 시장구분 6 레미콘시장은 거래계약 당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있다. 민수시장에서는 주요 수요자인 일반 건설 회사들이 레미콘 제조업체와 개별계약을 체결하여 레미콘을 거래하고, 관수시장의 경우 조달청이 레미콘 제조업체와 구매계약을 체결하여 해당 수요기관에 제공한다. 나) 시장규모 7 2016년도 전국 레미콘 총출하량은 아래 기재와 같이 171,519천㎥이고 이중 민수레미콘은 약 81.4%인 139,672천㎥이며, 관수레미콘은 약 18.6%인 31,846천㎥로서 민수시장의 규모가 관수시장에 비해 더 크다. 또한 전국 레미콘 총 생산업체수는 아래 기재와 같이 864개이고 평균가동률은 28.9% 정도이다. 8 한편, 2016년도 말 기준 대전ㆍ세종ㆍ충남지역의 레미콘 총 출하량은 , 기재와 같이 17,305천㎥이고 이 중 민수레미콘은 13,912천㎥, 관수레미콘은 3,393천㎥이며, 생산업체수는 98개이고 평균가동률은 26.6% 정도이다. 시장별 레미콘 출하량 (2016. 12. 31. 기준, 단위 : 천㎥) * 자료출처 : 2016년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협동조합연합회) 지역별 레미콘 생산업체 현황 (2016. 12. 31. 기준) * 자료출처 : 2016년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협동조합연합회) ※ 생산능력 및 가동률은 연간 250일 1일 8시간 가동기준임 다) 가격 결정체계 9 레미콘 판매단가에는 시멘트, 모래, 자갈, 혼화재 등 원재료비, 노무비, 운반비, 기타 경비 등이 포함되어 있으며, 이 중 원재료비가 약 70%를 차지하고 있다. 10 민수레미콘 판매단가는 레미콘 제조업체들이 작성하여 수요자에게 제공하는 판매단가표(1㎥ 기준) 상의 가격에 일정 비율을 할인하는 방법으로 결정되며, 관수레미콘 판매단가는 조달청이 조사한 최근 2∼3개월의 실거래가격을 기초로 결정되고 있다. 3) 관수레미콘 구매제도 변천 과정 11 관수레미콘 구매와 관련하여 1965년부터 단체수의계약 4 제도가 시행되었으나, 단체수의계약의 경쟁제한적 폐해 5 가 커지자 1995년부터는 중소기업자간 경쟁제도로서 희망수량 경쟁입찰이 도입 6 되었고, 2006년까지 단체수의계약과 희망수량 경쟁입찰이 함께 운영되다가, 2007. 1. 1. 단체수의계약 제도는 폐지되고 희망수량 경쟁입찰로 일원화 7 되었다. 레미콘 공공구매제도 변경 연혁 * 자료 출처: 중소기업청 12 희망수량 경쟁입찰 방식으로 구매제도를 변경한 이후에도 입찰담합 및 조합의 납품물량 임의 배정 등의 문제가 지속되자 정부는 다수공급자계약 방식으로 구매제도를 전환하는 방안을 검토하고 있다. 13 다수공급자계약 방식으로 전환할 경우 각 지방조달청은 관할 구역 내에 있는 다수의 업체(조합 포함)와 협상가격 내에서 단가계약을 체결한 후 나라장터 종합쇼핑몰에 계약상대자로 등재하고, 수요기관은 나라장터 종합쇼핑몰을 통해 계약상대자의 공급 가능지역(90분 이내 타설 가능 여부)을 확인한 후 계약상대자에게 직접 납품을 요구할 수 있으므로 업체 간 경쟁을 촉진하고 조합이 납품 물량을 임의로 배정하는 등의 문제를 방지할 수 있다. 14 그러나 다수공급자계약 방식은 일부 중견업체에 물량이 편중되고 그에 따라 공급차질이 발생할 가능성이 있다는 단점도 있다. 15 이러한 이유로 조달청은 2017년도 입찰방식을 곧바로 다수공급자계약 방식으로 전환하는 대신 기존의 희망수량 경쟁입찰 계약 운영방식을 아래 와 같이 개선하여 시행한 후 경쟁미비 등의 문제점이 개선되지 않을 경우 다수공급자계약 방식으로 전환하기로 하였다. 2017년도 레미콘 입찰방식 개선방안 * 자료 출처: 대전지방조달청 4) 이 사건 입찰 개요 가) 낙찰자 선정방식 16 이 사건 입찰은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 의거 희망수량 경쟁입찰에 의해 레미콘협동조합 간의 제한경쟁입찰방식으로 이루어졌으며 낙찰 하한선은 없었다. 17 희망수량 경쟁입찰 제도는 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우 그 수요 수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하며, 예정가격 이하의 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 조달청 입찰공고수량에 도달할 때까지 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 18 이때 최저가격 낙찰자부터 희망물량을 우선 배정하는 것이 원칙이나 적기 안정적 공급을 위해 다른 낙찰자가 최저가격으로 납품하는 것에 동의하는 경우에는 동의한 낙찰자에 한해 수요기관의 근거리에 있는 낙찰자에게 우선 배정한다. 나) 입찰참가 자격 19 국가계약법 시행령 제21조 및 판로지원법 제6조에 따라 중소기업기본법 제2조의 중소기업자로 입찰참가자격이 제한되었고, '공동수급체간 경쟁입찰 운영요령’ 제3조에 따라 추정가격이 50억 원 이상인 경우 개별기업 단독으로 입찰에 참여할 수 없고 중소기업체로 구성된 공동수급체 8 만 참여할 수 있었다. 20 조합이 참여하는 경우에는 판로지원법 시행령 제9조, '중소기업제품공공구매제도 운영요령’ 제13조에 따라 2개 이상의 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 갖춘 중소기업협동조합(이하 '적격조합’이라 한다)이 참여할 수 있었다. 21 한편, 공동수급체 구성원 및 조합을 통해 참여하는 조합원은 일정한 자격 9 을 갖추어야 하는데, 중소기업자는 대전ㆍ세종ㆍ충남 지역에 소재한 업체로서 레미콘 생산공장에서 출하지역까지 90분 이내 타설이 가능하여야 하고, 조합은 판로지원법 시행규칙 제3조에 따라 희망수량 경쟁입찰을 하는 시장에서 차지하는 시장점유율이 100분의 50 이하 10 이어야 한다. 22 아울러, 희망수량 경쟁입찰에 응찰한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰될 경우에는 일반경쟁입찰 방법으로 진행되고, 일반경쟁입찰에는 대기업ㆍ 중소기업 구분 없이 입찰 참여가 가능하다. 다) 기초금액 및 예정가격 산정방법 23 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 입찰 전 조사한 레미콘 민수 실거래가격에 조달청 사정률 11 을 적용하여 예정가격의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰개시일 전날부터 기산하여 5일 전까지(공고기간이 7일 이내인 경우 입찰개시일 전날) 국가종합전자조달시스템(http://www.g2b.go.kr)을 통하여 공개한다. 24 그리고 예정가격은 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2% 12 범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 결정한다. 25 그러므로 통상적인 경쟁입찰에서 낙찰을 기대하고 응찰하는 자는 위 기초금액을 통해 예정가격을 추정하고, 그 추정금액 이하에서 다른 입찰자보다 유리한 금액으로 투찰하게 된다. 라) 이 사건 입찰과정 및 개요 26 이 사건 입찰의 주요과정과 개요는 아래 및 과 같다. 입찰 주요 과정 13 15개의 예비가격(기초금액의 ±0.2% 범위) 중 4개를 추첨하여 산술평균한 가격으로 결정되며, 예비가격 산출을 위한 기초금액은 입찰일 1∼2일 전에 국가종합전자조달시스템에 공개된다. 이 사건 입찰 개요 Barcher Plants의 약자로서 공사현장에서 레미콘을 생산하기 위해 설치한 제조시설을 말한다. * 자료출처 : 대전지방조달청, 조달물자구매입찰공고 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 대전권역 관수레미콘 구매입찰 관련 가) 개요 27 피심인 충청조합과 충남조합은 '2015년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 및 '2016년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 입찰에 참여하면서 사전에 입찰공고수량 대비 각자 투찰할 수량의 비율을 합의하는 방법으로 낙찰수량 배분 합의를 하고 이를 실행하였다. 나) 합의의 내용 28 피심인 충청조합과 충남조합의 이사장 및 이사들은 2015. 6. 24. 대전지방조달청 식당에서 회합을 갖고 충청조합 이○○ 이사장 및 이△△ 전 상무이사, 충남조합 박○○ 이사장 및 최○○ 전무이사가 이 사건 합의를 위한 회합에 참석하였다. 2015. 7. 8.에 실시하는 '2015년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 입찰에서 투찰할 수량의 비율을 입찰공고수량 대비 충청조합 60%, 충남조합 40%로 하여 낙찰수량을 배분하기로 합의 희망수량입찰제도 하에서 입찰참가자 전원이 입찰공고수량에 일치하도록 투찰수량을 합의하면 전원이 투찰한 수량만큼 낙찰 받을 수 있으므로 실질적으로 낙찰수량을 배분하는 셈이 된다. 하였고, 충청조합과 충남조합은 2015. 6. 26. 충남조합 사무실에서 합의한 내용을 아래 와 같이 합의(각)서로 작성하였다. 2015년도 대전권역 입찰 합의(각)서 29 또한, 피심인 충청조합과 충남조합은 2016년 6월 초경 각 조합 이사들 간 회합과 전화통화를 통해 2016. 6. 5. 충청조합 이○○ 이사장과 충남조합 최○○ 전무이사 간 전화통화, 2016. 6. 9. 충청조합 이○○ 이사장의 지시에 따른 충청조합 이△△ 전 상무이사와 충남조합 최○○ 전무이사 간 회합, 2016. 6. 10. 충청조합 이○○ 이사장과 충남조합 최○○ 전무이사 간 회합을 말한다. 2016. 6. 23.에 실시하는 '2016년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 입찰에서 투찰할 수량의 비율을 입찰공고수량 대비 충청조합 58%, 충남조합 42%로 하여 낙찰수량을 배분하기로 합의한 뒤, 2016. 6. 12. 충남조합 사무실에서 아래 과 같이 합의(각)서로 작성하였다. 30 다만, 2016년도 입찰의 경우 2015년도와 다르게 구두로 합의한 투찰수량의 비율을 합의(각)서에 기재하지는 않았다. 충남조합 최○○ 전무이사는 합의서에 정확한 수치의 물량비율을 기재하면 추후 문제의 소지가 발생할 우려가 있으므로 구두로만 합의하고 합의서에는 기재하지 않기로 하였다고 진술하였다. 2016년도 대전권역 입찰 합의(각)서 31 피심인 충청조합과 충남조합이 각 연도별로 합의한 내용을 정리하면 아래 과 같다. 대전권역 연도별 합의내용 다) 합의의 실행 32 피심인 충청조합과 충남조합은 아래 과 같이 '2015년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 및 '2016년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 입찰에서 사전에 합의한 투찰수량의 비율과 같거나 높게 산출한 수량 2016년 입찰의 경우 충청조합은 합의한 물량보다 많은 물량을 투찰하였으나, 충청조합이 충남조합보다 계속 높은 가격으로 투찰함으로써 결과적으로 충남조합이 42%를 먼저 낙찰 받고 충청조합은 나머지 58% 물량을 낙찰 받았다. 과 예정가격에 근접한 가격 희망수량입찰제도 하에서 입찰참가자 전원이 입찰공고수량에 일치하도록 투찰수량을 합의하면 모든 입찰 참여자들의 낙찰이 100% 보장되므로, 보통 예정가격 범위 내에서 가장 높은 가격부터 낙찰자가 정해질 때까지 순차적으로 가격을 내려가며 투찰하게 된다. 으로 투찰하였다. 대전권역 연도별 개찰결과 (단위: 원, 천㎥, %) * 자료출처 : 조달청 나라장터 입찰결과 33 그 결과 피심인 충청조합과 충남조합은 아래 와 같이 사전에 합의한 대로 물량을 낙찰 받았으며, 이후 낙찰 받은 단가로 조달청과 계약을 체결하였다. 대전권역 계약체결 현황 (단위: 원, 부가세 포함) * 자료출처 : 피심인 제출자료 2) 천안권역 및 서부권역 관수레미콘 구매입찰 관련 가) 개요 34 피심인 충청조합과 북부조합은 '2015년 레미콘 연간단가계약(천안권역, 서부권역)’ 및 '2016년 레미콘 연간단가계약(천안권역, 서부권역)’ 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 또는 입찰공고수량 대비 각자 투찰할 수량의 비율을 합의하고 이를 실행하였다. 나) 합의의 내용 35 피심인 충청조합과 북부조합은 2015년 6월 경 각 조합 이사들 간 몇 차례 전화통화 등을 통해 연락을 주고받은 당사자는 충청조합 이△△ 전 상무이사와 북부조합 임○○ 이사이다. 2015. 7. 8.에 실시하는 '2015년 레미콘 연간단가계약(천안권역)’ 및 '2015년 레미콘 연간단가계약(서부권역)’ 입찰과 관련하여 사전에 작성한 아래 의 연간단가계약 입찰예상표에 따라 천안권역은 충청조합이 입찰공고수량의 100%를 낙찰 받을 수 있도록 북부조합이 들러리를 서고, 서부권역은 충청조합과 북부조합이 각각 입찰공고수량의 23.7% 및 76.3%를 낙찰 받을 수 있도록 각각 합의물량 만큼만 투찰하기로 합의하였다. 2015년 연간단가계약 입찰예상표 36 또한, 피심인 충청조합과 북부조합은 2016년 6월 경 각 조합 이사들 간 몇 차례 전화통화 등을 통해 2016. 6. 13.에 실시하는 '2016년 레미콘 연간단가계약(천안권역)’ 및 '2016년 레미콘 연간단가계약(서부권역)’ 입찰과 관련하여 사전에 작성한 아래 의 연간단가계약 예상분석표에 따라 천안권역은 충청조합이 입찰공고수량의 100%를 낙찰 받을 수 있도록 북부조합이 들러리를 서고, 서부권역은 북부조합이 입찰공고수량의 100%를 낙찰 받을 수 있도록 충청조합이 들러리를 서기로 합의하였다. 2016년 레미콘 연간단가계약 예상분석표 37 피심인 충청조합과 북부조합이 각 연도별로 합의한 내용을 정리하면 아래 과 같다. 천안권역 및 서부권역 연도별 합의내용 다) 합의의 실행 38 피심인 충청조합과 북부조합은 아래 과 같이 '2015년 레미콘 연간단가계약(서부권역)’ 입찰에 참여하면서 사전에 합의한 투찰수량의 비율에 따라 산출한 수량과 예정가격에 근접한 가격으로 투찰하였고, '2015년 레미콘 연간단가계약(천안권)’ 입찰 및 '2016년 레미콘 연가단가계약(천안권, 서부권)’ 입찰에서는 들러리를 서기로 한 조합이 낙찰예정자보다 항상 조금 더 높은 가격으로 투찰하였다. 천안권역 및 서부권역 연도별 개찰결과 (단위: 원, 천㎥, %) * 자료출처 : 조달청 나라장터 입찰결과 39 그 결과 피심인 충청조합과 북부조합은 아래 와 같이 사전에 합의한 대로 물량을 낙찰 받았으며, 이후 낙찰 받은 단가로 조달청과 계약을 체결하였다. 천안권역 및 서부권역 계약체결 현황 (단위: 원, 부가세 포함) * 자료출처 : 피심인 제출자료 3) 인정 근거 40 이와 같은 사실은 2015년도 및 2016년도 대전권역 입찰 합의(각)서(심사보고서 소갑 제2 내지 3호증 이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 약칭한다. ), 피심인들의 입찰담당자 진술조서(소갑 제4호증), 2015년 및 2016년 3개 권역 입찰현황(소갑 제6호증), 2015년 및 2016년 3개 권역 개찰결과, 단가입찰서 및 연간단가계약서(소갑 제5호증, 제7호증 내지 제8호증, 제13호증 내지 제15호증), 2015년도 연간단가계약 입찰예상표(소갑 제9호증), 북부조합의 주요업무보고(추가) 문건 및 확인서(소갑 제10호증 내지 제11호증), 2016년도 연간단가계약 예상분석표(소갑 제12호증) 등을 통해서 확인되며, 피심인들도 심의과정에서 투찰비율 및 낙찰예정자 합의를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으 로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자 로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 41 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조 43 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 44 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 45 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 46 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 47 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두6341 판결 참조 48 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 49 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, '2015년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’과 '2016년 레미콘 연간단가계약(대전권역)’ 입찰에 참여한 충청조합과 충남조합 간에는 입찰공고수량 대비 각자 투찰할 수량의 비율을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 50 또한, '2015년 레미콘 연간단가계약(천안권역, 서부권역)’ 및 '2016년 레미콘 연간단가계약(천안권역, 서부권역)’ 입찰에 참여한 충청조합과 북부조합 간에는 사전에 낙찰예정자 또는 입찰공고수량 대비 각자 투찰할 수량의 비율을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 51 피심인들은 독립된 사업자로서 각자의 공급가능 지역, 생산능력, 영업전략 등을 고려하여 각 권역별 투찰수량을 독자적으로 결정하여야 함에도 불구하고, 입찰공고수량 대비 각자 투찰할 수량의 비율을 사전에 합의함으로써 입찰과정에서 실질적인 가격경쟁 없이 각 권역별로 일정 수량을 예정가격에 근접하는 높은 가격으로 낙찰 받았으며, 충청조합과 북부조합은 일부 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 합의함으로써 실질적인 가격 경쟁 없이 각자의 관할권역의 전체 수량을 예정가격에 근접하는 높은 가격으로 낙찰 받았다. 52 피심인들이 처음부터 가격경쟁을 회피하기 위한 경쟁제한적인 목적으로 이 사건 합의에 참여한 점, 피심인들은 각자 관할지역을 두고 있으나 납품가능한 지역의 교집합 부분에서 상호경쟁자이고 경우에 따라서는 관할지역보다 다른 조합의 관할지역에 납품하는 것이 더 유리할 수 있음에도 불구하고 이 사건 합의로 피심인들 간 경쟁이 제거된 점, 일부 입찰의 경우 공동수급체 등 잠재적 경쟁사업자들이 유찰 후 재입찰 등의 절차에 참가하여 경쟁을 할 기회 자체를 제한 받은 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한 효과가 인정 된다. 3) 피심인 주장에 대한 검토 53 피심인 충청조합 및 북부조합은 자신들이 사업자단체이므로 법 제19조 제1항 제8호가 아닌 법 제26조 제1항을 적용해야 한다고 주장하나, 피심인들 스스로 사업자등록을 하고 자신의 명의로 입찰에 참가하여 낙찰을 받고 입찰계약을 체결하는 등 사업자로서 행위를 한 것이므로 법 제19조 제1항 제8호를 적용하는 것이 타당하다. 서울고등법원 2007. 7. 25. 선고 2007누2946 판결 참조 54 또한, 피심인 충청조합과 북부조합은 이 사건 입찰에서 경쟁이 제한된 것은 피심인들 간 합의와 무관하게 출하지역으로부터 먼 거리에 있는 회원사로 구성된 조합이 자연적으로 더 높은 단가를 제출할 수밖에 없는 관수레미콘 시장 특성 때문이라고 주장하나, 관할지역 내의 수요처보다 인접지역의 수요처가 거리상으로 더 가까운 경우도 상당수 있을 수 있으므로 운송비 증가 등으로 인해 가격경쟁이 불가능하다는 주장은 이유 없다. 4) 소결 55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 56 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과하고, 또한 각 피심인 소속 회원사들이 이러한 사실을 알 수 있도록 소속 회원사에 대한 통지명령도 함께 부과한다. 57 피심인들의 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과대상이고 공정한 경쟁질서를 저해하는 효과가 중대하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정되어 같은 날 시행된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 58 위 2. 가.의 행위에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보아야 하나, 이 사건 입찰과 같은 희망수량 제한경쟁 방식의 연간 단가계약은 계약서상 명기된 계약물량이 일종의 예상물량에 불과하므로 계약기간 동안 수요기관이 실제로 발주한 물량을 기초로 산정한 발주금액 수요기관이 조달청에 요구한 납품요구액으로 실제 조달청과 피심인들과의 계약금액이다. (발주물량×계약단가)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 59 위 2. 가.의 행위는 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 희망수량 경쟁입찰의 특성으로 인해 이 사건 위반행위가 발생한 측면도 있는 점, 위반행위의 효과가 특정지역에 국한되는 점, 피심인들에게 귀속되는 수수료 수입은 계약금액의 0.7～1%에 불과한 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 60 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 과 같다. 피심인별 산정기준 (단위: 천 원, 부가세 제외) 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 61 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 62 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 충남조합에 대해서는 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경하고, 심의단계에서 행위사실을 인정하고 조사에 협력한 충청조합 및 북부조합에 대해서는 100분의 10을 감경하기로 한다. 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 와 같다. 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 천 원, 부가세 제외) 4) 부과과징금의 결정 63 피심인들의 현실적 부담능력, 위반행위로 인해 취득한 부당이득 등을 고려할 때 과징금액이 과다하다고 보이므로 2018년 기준 피심인별 연간예산액은 충청조합이 817백만 원, 충남조합이 292백만 원, 북부조합이 594백만 원이며, 이 사건 위반행위로 인한 피심인들의 수수료 수입을 추정하면 충청조합 1,601백만 원, 충남조합 948백만 원, 북부조합 1,850백만 원이다. 피심인들 모두에 대해 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경한다. 64 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 기재와 같다. 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원, 부가세 제외) 4. 결론 65 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.