한국토지주택공사의 부당지원행위 및 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 피심인은 임대주택의 임대업무 중 일부 업무를 자회사인 주택관리공단 주식회사에게 수의계약으로 위탁하면서 임대위탁수수료를 높게 책정하여 이를 지급하는 방법으로 과도한 경제상 이익을 제공함으로써 주택관리공단 주식회사를 부당하게 지원하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 2. 피심인은 거래상 지위를 부당하게 이용하여 다음과 같이 시공업체에게 불이익을 주는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 가. 단가협의가 완료된 공사에 대하여 적용단가를 재조정하는 등의 방법으로 시공업체의 공사비를 감액하는 행위 나. 이미 설계변경되어 공사가 완료되었음에도 표준품셈단가를 적용하는 등의 방법으로 공사비를 회수하는 행위 다. 공사계약일반조건에서 정한 거래조건과 다르게 자신의 현행 제경비산정기준 등을 적용하여 제경비의 요율을 하향 조정하는 방법으로 공사비를 감액하는 행위 3. 피심인은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다. 가. 과징금액: 14,590,000,000원 나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 한국토지주택공사법에 따라 2009. 10. 1.에 설립되어, 토지의 취득ㆍ개발ㆍ비축ㆍ공급, 주택의 건설ㆍ공급ㆍ관리 업무 수행 및 이와 관련된 사업을 영위하는 정부투자기관인 사업자이다. 피심인의 일반현황은 아래 과 같다. 피심인의 일반현황 (연도말 기준, 단위: 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 제출자료 2 피심인은 현재 다음과 같이 주택관리공단 주식회사(이하 '주택관리공단’이라 한다) 등 4개의 자회사를 두고 있으며. 자회사의 일반현황은 아래와 같다. 자회사의 일반현황 (2013. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 택지개발 시장 3 2013년까지 개발된 전체 택지규모는 약 2,519,715천㎡이며, 이 중 피심인이 개발한 택지규모는 약 966,642천㎡ 이상인 것으로 추산된다. 2013년도 택지개발 현황 (단위: ㎡) * 자료출처: 피심인 제출자료(민간부문 등은 피심인 추정치) 2) 주택건설 시장 4 2013년에 분양주택은 약 368천 호가 공급되었으며, 이 중 공공기관이 무주택 세대주의 내집 마련 지원 등을 목적으로 공급한 중소형 주택(85㎡이하)의 공급물량은 약 2.2%에 불과하고, 민간건설업체가 대다수 물량을 공급하였다. 2013년도 분양주택 건설시장 규모 * 자료출처: 피심인 제출자료(국토교통부 통계자료) 3) 공공임대주택 관리 시장 5 임대주택 관리는 임차인으로부터 관리비를 받아 공동주택 시설의 관리 등을 하는 관리업무와 주택 소유자로서의 업무인 임대업무(공급, 자산관리, 임대주택 운영)로 구분되며, 공공임대주택의 관리체계는 아래 [그림 1]과 같다. [그림 1] 공공임대주택 관리 체계도 6 공공임대주택은 피심인과 지방자치단체가 관련 법에 따라 공급하고 있다. 임대주택법을 근거로 임대사업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 건설임대주택 1 , 피심인 등 공공기관이 전세계약 방식으로 주택을 임차하여 임대하는 전세임대주택 2 , 그리고 공공주택건설 등에 관한 특별법을 근거로 임대사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 매입임대주택 3 이 있다. 7 피심인은 2014년 말 현재 804,517호의 임대주택 중 548,010호는 경쟁입찰을 통하여 112개 주택관리업체에게 관리업무를 위탁하고(임대업무는 피심인이 직접 수행한다), 나머지 256,507호는 자회사인 주택관리공단에 아래 [그림 2]에서 보는바와 같이 수의계약으로 관리업무 중 시행/현장 업무 4 , 임대운영업무에서 시행/현장 업무 중 일부 5 를 위탁하여 운영하고 있다. [그림 2] 주택관리공단의 수탁업무 내용 다. 지원객체의 현황 1) 주택관리공단의 일반현황 8 주택관리공단은 1998년 정부의 공기업 민영화 및 경영혁신 계획에 따라 구. 대한주택공사의 임대주택 관리업무의 아웃소싱을 위하여 전액출자한 자회사로 1998. 9. 28. 설립 6 되었다. 9 2001년 임대주택 관리업무의 민영화를 위하여 자생력 확보 차원에서 주택관리공단은 피심인으로부터 임대주택 관리업무 외에 임대업무 중 일부 업무도 위탁받았다. 10 주택관리공단은 현재 피심인으로부터 임대주택의 관리업무와 임대업무 중 일부 업무, 유지보수업무 등을 위탁받아 영업하고 있으며, 다른 업체로부터 위탁받은 주택 관리업무는 극히 일부에 불과한 실정으로 전적으로 피심인이 위탁하는 물량에 의존하고 있다. 주택관리공단의 일반현황은 아래 와 같다. 주택관리공단의 일반현황 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) 주 1) 주택관리공단이 피심인으로부터 위탁받은 임대주택의 관리업무와 임대업무 중 일부 업무를 말함 2) 주택관리사업은 공동주택관리업 특성에 의하여 입주민이 사용한 전기료, 수도료, 난방요금 등을 주택관리공단이 대신 선납(또는 후납)하고 입주민으로부터 수납하는 정산의 개념으로써 손익이 발생하지 않는 사업임 * 자료출처: 피심인 제출자료 편집 2) 주택관리ㆍ임대 시장 11 2013년 말 현재 주택관리업체는 약 440개로 파악되고 있으며, 자본금 10억 원 이상인 주택관리업체는 아래 과 같이 우리관리 주식회사 등 14개 업체에 불과하고 대부분 영세한 규모이다. 주택관리업체 현황 * 자료출처: 피심인 제출자료 12 한편, 주택법 개정으로「주택임대관리업」이 도입(2014. 2. 7.)되어 4월 현재 동부건설 주식회사 등 30개 업체가 등록 한 상태이다. 주택임대관리업에는 '자기관리형’과 '위탁관리형’이 있으며, 등록업체 대부분이 보증가입 의무가 없는 위탁관리형으로 오피스텔, 원룸형을 대상으로 영업을 시작하고 있다. [그림 3] 주택임대관리업의 유형 2. 위법성 판단 가. 주택관리공단에 대한 위탁수수료 지급 행위 1) 인정사실 및 근거 가) 이 사건의 경위 13 피심인은 임대주택의 관리업무와 임대업무를 직접 수행하여 오다가 1998년 정부의 「공기업 민영화 및 경영혁신 계획」에 따라 관리업무는 자회사를 설립하여 위탁하되 2001년까지 민영화 7 하기로 결정하고, 1998. 9. 28. 자회사인 주식회사 뉴하우징(2003. 11. 1.자로 주택관리공단으로 법인명이 변경되었다)을 설립하였다. 14 피심인은 위 방침에 따라 3년간(1998. 11월부터 2001. 10월까지) 주택관리공단에게 관리업무를 위탁하면서 주택관리공단이 시장에서 자생력을 확보할 수 있도록 하기 위하여 임대업무 중의 일부 업무도 위탁하였다. 15 민영화 계획을 추진해 오던 중 2001. 10. 30. 노사정위원회에서 주택관리공단이 주택관리 수탁업무를 계속 수행하되 5년 공공임대ㆍ전세임대 등의 관리업무를 2002년 말까지 민간에 위탁하기로 합의하였으며, 2003년부터 신규입주 5년 공공임대주택의 관리업무는 민간에 위탁하기 시작하였다. 16 피심인과 주택관리공단은 2004. 11. 5. 주택관리공단의 기존 5년 공공임대주택이 임대기간 경과로 민간으로 관리업무가 전환됨에 따라 발생하는 주택관리공단 직원의 고용문제를 해결하기 위하여 신규 임대주택의 일부 물량을 위탁하기로 합의 8 하였다. 나) 위탁수수료 지급 행위 17 피심인은 1998. 11월부터 2003년 말까지 일반분양주택의 관리업무, 임대주택의 관리업무와 임대업무 중 일부 업무를 일괄하여 주택관리공단에게 수의계약으로 위탁하고 임대수익의 5∼6%를 위탁수수료로 지급하였다. 이 기간 동안 피심인이 주택관리공단에게 지급한 위탁수수료는 아래 과 같다. 반분양주택 및 임대주택 위탁수수료 지급 내역 (단위: 천 호, 억 원) 주) 1998년도 일반분양주택 위탁수수료 3백만 원은 총계에서 제외 * 자료출처: 피심인 제출자료 18 피심인은 1999년부터 2001년까지 임대주택 관리업무의 위탁수수료 과다지급행위에 대하여 공정거래위원회로부터 부당 지원행위로 시정조치 9 (2002. 12. 23)를 받고, 2004년부터 아래 과 같이 위탁수수료 책정방법 등을 변경하여 주택관리공단에게 관리업무와 함께 임대업무 중 일부 업무도 수의계약으로 위탁하고 있다. 위탁내용 변경 내용 주) 연 주택관리 수수료 : 전년도 피심인이 민간위탁단지에 지급한 주택관리 연면적 ㎡당 월평균 주택관리수수료 × 주택관리공단의 주택관리 연면적 × 12개월 * 자료출처: 피심인 제출자료 및 2014년도 “임대주택 임대운영 및 주택관리 위ㆍ수탁 약정서” 19 피심인은 2004. 1. 1.부터 2014. 12. 24.까지 10 ①관리업무의 위탁수수료는 전년도 민간위탁 수수료의 평균단가를 기준으로 지급하는 반면, ②임대업무 중 일부 업무의 위탁수수료는 주택관리공단의 인건비(2004. 1. 1.부터 2005. 4. 30.까지) 또는 엔지니어링 노임단가(2005. 5. 1.부터 2014. 12. 24.까지)를 기준으로 지급하였다. 20 피심인은 위와 같은 방법으로 연 평균 임대주택 247,942호에 대한 임대업무 중 일부 업무를 주택관리공단에게 위탁하고 11년간 연 평균 24,159백만 원의 위탁수수료를 지급하였으며, 2004년 대비 2014년 위탁호수가 약 1.3% 증가한 반면에 위탁수수료는 약 45.2% 증가하였다. 연도별 임대주택 위탁관리비 현황 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) 11 * 자료출처: 피심인 제출자료 편집 21 이러한 사실은 소갑 제2호증(공공임대주택 관리개선 방안), 소갑 제3호증 12 (위탁수수료 지급현황 확인서) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 관련 법 규정 및 적용 법리 가) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 13 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1.∼6. (생략) 7. 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금ㆍ대여금ㆍ인력ㆍ부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무채재산권등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 ② (생략) ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ④∼⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 14 제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제24조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다.② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1.∼9. (생략) 10. 부당한 지원행위 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제7호에서 “부당하게 특수관계인 또는 다른 회사”에 대하여 “부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무채재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위”라 함은 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 가. (생략) 나. 부당한 자산ㆍ상품 등 지원 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등 자산을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 다. (생략) 나) 적용 법리 22 법 제23조 제1항 제7호의 부당한 지원행위에 해당하기 위해서는 ①지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금ㆍ대여금ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고, ②지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다. 23 여기에서 현저히 유리한 조건의 거래, 즉 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 급부와 반대급부 사이의 차이는 물론 지원성거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단한다. 15 24 또한 지원행위로 말미암아 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부(부당성)는 지원주체와 지원객체의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁여건의 변화 정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단한다. 16 3) 주택관리공단에 대한 위탁수수료 지급 행위의 위법 여부 가) 지원행위의 성립 여부 25 피심인이 주택관리공단에게 임대주택 관리업무에 부수적으로 '임대업무 중 일부 업무’를 위탁하면서 주택관리공단의 인건비 또는 엔지니어링 노임단가를 적용하는 방법으로 과다하게 높은 위탁수수료를 책정하여 역무의 대가를 지급한 행위는 다음과 같은 점에서 현저한 규모로 거래하여 주택관리공단에게 과다한 경제상 이익을 제공한 행위로 인정된다. 26 첫째, 업무위탁은 비용절감, 품질개선 등 효율성 증대효과가 클 때 자신의 업무를 다른 사업자에게 위탁하는 것이 일반적이다. 그러나 피심인은 임대료 수납ㆍ고지, 계약갱신, 입ㆍ퇴거 관리 업무 등으로서 단순 업무인 '임대업무 중 일부 업무’를 주택관리공단에 위탁하면서 단순 업무에 해당하는 노임단가가 아니라 노임단가 높은 주택관리공단의 인건비 또는 엔지니어링 노임단가를 적용한 임대위탁수수료 17 를 지급하였다. 27 피심인은 주택관리공단 직원의 인건비를 적용하는 것이 문제가 있어 2005. 5. 1.부터 엔지니어링 노임단가를 적용하였는바, 엔지니어링산업진흥법 제2조 18 의 엔지니어링활동에 해당하기 때문에 엔지니어링 노임단가를 적용한 것이 아니라, 주택관리공단 직원의 인건비를 보전 19 하기 위하여 원가계산 시 적용하는 노임단가 중 주택관리공단 직원의 인건비에 가장 유사한 노임단가에 해당하여 이를 단순 적용한 것에 불과하다. 엔지니어링활동은 과학기술의 지식을 응용하여 수행하는 사업이나 시설물에 관한 연구, 기획, 타당성 조사, 설계 등의 활동을 의미하는바, 관리소 직원이 행하는 단순 업무에 해당하는 '임대업무 중 일부 업무’에 엔지니어링 노임단가를 적용하는 것은 타당하지 아니 하다. 28 둘째, 피심인이 2013년도에 관리한 임대주택 494,570호의 임대업무 전체 업무와 주택관리공단이 피심인으로부터 위탁받은 임대주택 257,019호의 '임대업무 중 일부 업무’의 관리호수 1호당 매출원가 및 인건비를 비교하면, 아래 , 에서와 같이 '임대업무 중 일부 업무’만 수행하는 주택관리공단의 관리호수 1호당 매출원가 및 인건비가 임대업무 전체를 수행하는 피심인 보다 1호당 매출원가 및 인건비가 각각 48.3% 20 , 56.1% 21 높은 수준이다. 이것은 피심인 자신이 직접 업무를 수행할 때 보다 오히려 높은 비용을 투입 22 하고 있음을 나타내고 있는데, 이는 위탁내용에 비하여 현저히 높은 위탁수수료를 지급하고 있음을 말해 준다. 2013년도 임대관리 호수 당 임대매출 원가 비교 * 자료출처: 피심인의 제출 자료 1호당 연간 인건비 비교 주) (사)감우회 회계경영연구원의 용역결과 산출된 최근 5년간(2009년부터 2013년까지) 평균투입비율 * 자료출처: 피심인의 제출 자료 29 셋째, 아래 에서 보는바와 같이 주택관리공단의 매출액 중에서 입주민이 사용한 전기료, 수도료, 난방요금 등을 주택관리공단이 대신 선납(또는 후납)하고 입주민으로부터 수납하는 정산의 개념으로써 손익이 발생하지 않는 사업인 '주택관리사업’ 매출액을 제외하면, 주택관리공단의 매출액에서 '임대업무 중 일부 업무’의 매출액이 2004년부터 2014년까지 평균 70.79%를 차지하고 있을 정도인바, 현저한 규모로 거래가 이루어지고 있다고 할 것이다. 주택관리공단의 매출액과 임대업무 중 일부 업무의 매출액 비교 (단위: 백만 원, %, 부가가치세 제외) 주) 매출액은 임대업무 중 일부 업무의 매출액, 주택관리 매출액, 보수용역사업 매출액, 기타 매출액(2014년도에는 정부수탁사업 매출액도 포함)이며, 주택관리사업 매출액은 제외 30 또한, 2008년부터 2014년 말까지 주택관리공단의 매출액에서 주택관리사업 매출액을 포함하여 살펴보면, 주택관리공단의 매출액에서 피심인의 매출비중이 평균 98.8%에 달하는바, 피심인의 위탁물량에 대한 의존도가 매우 높다고 할 것이다. 주택관리공단의 전체 매출액과 피심인의 위탁물량 매출액 비교 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) 주) 매출액은 주택관리사업 매출액, 임대업무 중 일부 업무의 매출액, 주택관리 매출액, 보수용역사업 매출액, 기타 매출액임(2014년도에는 정부수탁사업 매출액도 포함) * 출처: 피심인 제출자료 31 주택관리공단의 주택관리사업의 수탁물량을 보면, 주택관리공단은 설립 이후 현재까지 피심인 이외에 다른 거래처로부터 위탁받은 물량은 약 4천 호의 관리업무에 불과하다. 주택관리공단의 수탁물량(관리호수) (단위: 호) * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 주택관리공단의 인터넷 홈페이지상 자료 32 넷째, 주택관리공단이 상대적으로 많은 인건비 지출에도 불구하고 아래 에서 보는바와 같이 연평균 약 5,846백만 원의 매출총이익, 23.1%의 매출총이익률을 보이고 있는 것은 특히 피심인이 과다하게 책정하여 위탁한 '임대업무 중 일부 업무’의 위탁수수료에 기인한 것임을 알 수 있다. 연도별 임대수탁 매출총이익 (단위: 백만 원, %, 부가가치세 제외) 주) 매출액은 피심인이 주택관리공단에 위탁한 관리업무와 '임대업무 중 일부 업무’에 대한 매출액임. '임대업무 중 일부 업무’만의 매출원가와 매출총이익 자료가 없어 매출액에 관리업무 매출액도 포함시켰으나, 관리업무 매출액이 11년간 평균 1,113백만 원이고 매년 큰 폭의 변동은 없으므로, 이를 포함하여 계산하여도 큰 영향을 주지 않음 33 반면에 피심인은 계속 증가하는 부채규모를 축소하기 위한 노력으로 2009년 말 부채비율 524%에서 2014년도 말 현재 409%로 감소하였으나 사업무분별로 보면 임대사업 부문에서는 지속적으로 손실이 증가하고 있다. 임대사업의 특수성에 기인한 부분을 감안하더라도 주택관리공단에 대한 과다한 임대업무 위탁수수료 지급이 일정부분 영향을 준 것으로 보인다. 연도별 당기순이익 등 (단위: 조 원) * 자료출처: 피심인 제출자료 나) 지원행위의 부당성 여부 (1) 지원의도 : 주택관리공단의 인건비 지원 34 앞서 본바와 같이 ① 피심인이 '임대업무 중 일부’인 단순 업무를 위탁하면서도 주택관리공단 직원의 인건비 또는 엔지니어링 노임단가를 적용하여 위탁수수료를 지급한 점, ② 주택관리공단이 설립된 후 피심인의 위탁물량에 대부분 의존하고 있는 점, ③ 피심인과 주택관리공단이 서로 합의한 2004. 11. 6.자 '공공임대주택 관리개선 방안’에서 “주택관리공단 직원의 고용 안정을 위하여” 신규물량을 위탁하기로 합의한 점 등을 종합하면, 피심인은 주택관리업무의 민간이관을 위하여 퇴직 직원을 구성원으로 설립한 주택관리공단이 시장에서 경쟁력을 확보하여 민영화에 이르기까지 주택관리공단에게 인건비를 지원하기 위하여 본래의 관리업무 이외에 추가적으로 위탁한 '임대업무 중 일부 업무’를 현재까지 위탁하고 있는 것으로 판단된다. (소갑 제2호증) 23 * 위 자료에서 공사는 대한주택공사를 말함 35 또한, 위 , 에서 보는바와 같이 피심인이 주택관리공단에 위탁한 '관리업무’와 '임대업무의 일부 업무’에서 주택관리공단의 매출총이익 대부분 24 이 창출되고 있고, 이 중 '임대업무의 일부 업무’ 매출총이익이 대부분 25 인 점에서도 피심인의 지원의도를 확인할 수 있다. 36 아울러, 아래 기재와 같이 '임대업무 중 일부 업무’에 대한 위탁수수료가 위탁호수 증감과는 관계없이 증액되고 있는 점을 보더라도 위탁수수료는 주택관리공단의 조직운영에 필요한 인건비의 소요에 따라 책정된 것으로 보인다. 37 2006년 및 2007년은 위탁호수가 전년보다 각각 4.58%, 3.22% 감소함에도 위탁수수료는 오히려 각각 1.51%, 11.94%가 증액되었고, 2010년은 위탁호수가 0.47% 증가하였음에도 위탁수수료가 9.38%로 크게 증액되었으며, 2011년 및 2012년은 위탁호수가 전년도와 같거나 불과 0.01%(22호) 증가하였음에도 위탁수수료는 각각 6.21%, 3.84% 크게 증액된 것은 위탁수수료가 인건비에 맞춰 책정되었다는 것을 보여준다. 위탁호수 대비 위탁수수료 증감 비교 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) * 자료출처: 피심인 제출자료 편집 (2) 공정거래저해성 : 주택임대관리시장의 공정한 거래를 저해 38 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 행위는 주택관리공단이 속한 주택관리시장에서의 경쟁력을 유지ㆍ강화시키고, 경쟁사업자 또는 잠재적 경쟁사업자의 수주기회를 줄어들게 하는 등 지원객체가 속한 주택임대관리시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라고 판단된다. 39 첫째, 위 에서 본바와 같이 주택관리공단의 매출액(주택관리사업 매출액 제외)에서 피심인이 위탁한 '임대업무 중 일부 업무’의 매출액이 차지하는 비중이 11년간 연평균 70.79%에 이를 정도로 의존도가 높고, 위 기재와 같이 매출총이익이 거의 대부분 피심인이 위탁한 업무의 매출액(주택관리와 임대업무의 일부의 매출액)에서 발생하고 있는바, 이 사건 지원행위가 주택관리공단의 재무여건 개선에 크게 영향을 미쳐 주택관리임대시장에서의 경쟁력이 다른 경쟁사업자에 비하여 강화 또는 유지되었다. 40 둘째, 피심인은 주택관리공단의 주택임대관리시장에서의 자생력 확보를 위하여 관리업무 이외에 부수적으로 임대업무 중 일부를 한시적으로 위탁할 목적이었음에도 장기간에 걸쳐 주택관리공단의 인건비 소요에 따라 지원함으로써 주택임대관리시장에서 경제적 효율에 기초한 기업의 진입ㆍ퇴출을 저해하는 효과를 가져왔다. 다) 소결 41 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제24조 제1항 제7호, 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호의 부당한 지원행위에 해당하므로 위법하다. 나. 공사비 감액 행위 1) 인정사실 및 근거 가) 설계변경 시행(계약)단계에서의 공사비 감액 42 피심인은 시공업체와의 단가협의를 거쳐 설계변경방침을 결정하고 이를 시공업체에게 통보한 다음 설계변경 계약을 체결하는 단계에서 내부적으로 사업협의를 진행하면서 단가협의가 완료된 공사건의 단가를 다시 조정하는 방법으로 아래 과 같이 19개 공사건의 공사비 총 2,093백만 원을 감액하였다. 설계변경 시행(계약) 단계에서의 공사비 감액 내역 주 1) ①부터 6까지는 설계변경 공사가 시공되기 전이었고, 7부터 19까지는 설계변경분에 대한 공사가 진행 중이었음 주 2) 13, 16공사는 이미 계약체결이 된 이전 차수의 설계변경 건까지 소급 감액함 * 자료출처: 피심인 제출자료 나) 시공이 완료된 공사건에 대한 공사비 감액 43 피심인은 자체 종합감사를 통하여 이미 설계변경되어 공사 시공이 완료되었음에도 아래 에서 보는바와 같이 자체 토목공사적산지침 또는 공사계약특수조건을 근거로 4개 공사건의 공사비 220백만 원을 감액하였다. 자체 종합감사를 통한 공사비 감액 내역 (단위: 백만 원) * 자료출처: 피심인 제출자료 다) 제경비 요율 조정을 통한 공사비 감액 44 공사계약일반조건 제20조 제5항 26 에서는 제경비 요율은 도급계약 시 산출내역서상의 요율을 적용하고, 설계변경 당시의 관계법령 및 기획재정부장관 등이 적용요율을 변경한 경우 이를 초과할 수 없도록 규정하고 있다. 45 이와 같은 규정에도 불구하고 피심인은 설계변경계획을 수립하면서 설계변경 당시의 자체 『제경비 산정기준』 또는 조달청의 기준을 적용하여 제경비 요율을 낮추거나, 자체 기준을 지키지 아니하고 사업협의를 요청한 설계변경 공사건에 대하여 현행『제경비 산정기준』상의 요율 27 을 적용하도록 하는 방법으로 시공업체들의 설계변경 공사비를 감액하였다. 피심인이 지역본부에 통보한 사업협의 의견서의 내용을 요약하면 다음과 같다. (소갑 제25호증) 46 피심인이 이와 같이 제경비 요율을 낮추어 적용하는 방법으로 감액한 설계변경 공사금액은 2010년부터 2013년까지 28개 공사건의 간접비 2,582백만 원이다. 제경비 요율 조정을 통한 공사비 감액 내역 (부가가치세 제외) * 행정중심복합도시 자동크린넷 1차 시설공사 등 4개 공사(①부터 ④까지)는 이전 차수의 설계변경분에 대하여도 소급 감액함 * 자료출처: 피심인 제출자료 47 이와 같은 사실은 소갑 제22호증(설계변경시행 단계에서의 공사비 감액 확인서), 소갑 제23호증(자체 종합감사를 통한 공사비 감액 확인서), 소갑 제24호증(자체 종합감사 조치 요구 자료), 소갑 제25호증(사업협의 의견서), 소갑 제26호증(제경비 적용요율 조정에 따른 공사비 감액 확인서) 소갑 제33호증(단가재협의 회의록) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 관련 법 규정 및 적용 법리 가) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 28 제23조(불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.~ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.~ 8. (생략) ② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ③∼⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 29 제36조 제1항(불공정거래행위의 지정)① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래 행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1.~ 5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.∼다. (생략) 라. 불이익 제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 7.~10. (생략) 나) 적용 법리 48 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위 중 법 시행령 제36조 제1항 및 [별표 1의2] 제6호 라목의 불이익제공 행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 거래상지위를 이용하여 ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 49 거래상지위남용행위의 주체인 사업자는 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있어야 하고, 그러한 지위에 해당하는지 여부는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 판단한다. 30 50 거래조건의 설정ㆍ변경으로 인한 불이익제공 행위가 부당한지 여부는 당해 행위의 의도ㆍ목적ㆍ효과, 거래 상황, 거래상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때, 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정한다. 31 3) 공사비 감액 행위의 위법 여부 가) 거래상지위 성립 여부 51 다음과 같은 점을 고려할 피심인은 시공업체인 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지고 있다고 판단된다. 52 첫째, 피심인은『정부투자기관에 관한 법률』에 의해 설립된 공기업으로서 택지개발 시장에서 38%이상, 임대주택 시장에서 50%이상을 공급하는 당해 공급시장에서 유력한 발주자로서의 위치에 있는 반면에, 시공업체들은 피심인으로부터 공사를 수주할 때부터 완공할 때까지 공사의 원활한 시공을 위하여 피심인의 요구나 지시를 사실상 거절하기 어려운 지위에 있다. 53 둘째, 국내 건설시장에서 공공기관 발주물량의 수주실적이 다른 공사의 수주에 영향을 주기 때문에 피심인과의 거래관계를 계속적으로 유지해야 할 필요성이 있고, 일반적으로 건설공사 등은 특성상 피심인과 공사계약을 체결하고 공사에 착수한 이후에는 당해 계약을 해지하고 다른 거래처로 전환하는 것이 용이하지 않다. 54 셋째, 피심인은 시공업체인 거래상대방에 대하여 설계변경 협의 등 계약이행과정의 감독권을 가지고 있다. 나) 부당성 판단 (1) 공사비 감액의 의도나 목적 55 피심인이 부당하게 공사비를 감액하거나 회수한 행위는, 2010. 9월『재무개선 종합대책』의 하나로 각 사업지구별 사업비를 10% 이상 절감한다는 목표를 수립ㆍ시행한바 있는 점, 사업비 관리 및 원가상승 억제를 목적으로『사업통제 시행기준』을 마련하여 설계변경 단가 등에 대하여 관리하고 있는 점(통합이전에는 사업관리 시행기준이 없었다), 공공기관으로서 관련법규를 준수하여야 함에도 관련법규에 반하여 공사비를 감액하고 있는 점, 현장에서 시공업체들과 단가 재협의를 하면서 자신의 어려운 사정을 들어 시공업체를 설득하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 증가하는 부채규모를 축소하기 위한 것으로 보인다. (소갑 제33호증) (2) 행위의 부당성 (가) 설계변경 시행(계약)단계에서의 공사비 감액 56 다음과 같은 점을 고려할 피심인이 시공업체와 단가협의가 완료되고 계약을 체결하는 과정에서 설계변경 적용단가를 재조정하여 공사비를 감액한 행위는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위로 부당성이 인정된다. 57 첫째, 시공업체가 이미 시공하고 있거나 이미 완료된 건에 대하여 단가를 재조정하는 것은 시공업체도 이미 인력 및 재료가 투입된 상태에서 이를 재조정하여 감액하게 되면 그만큼 시공업체가 불이익을 볼 수 밖에 없다. 58 둘째, 위에서 본 “설계변경 단가 재협의 회의록(발췌)”(소갑 제33호증)에서 처럼 피심인의 열악한 재정여건을 이유로 적용기준율을 변경하는 사례도 있는바, 피심인의 관리, 감독을 받는 시공업체로서는 이를 거절하기 힘들며, 이를 수용할 수 밖에 없다. 이러한 행위는 결과적으로 피심인 자신이 부담할 비용을 전가하여 시공업체에게 불이익을 주는 행위이다. (나) 시공이 완료된 공사에 대한 공사비 감액 59 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인이 종합감사를 통하여 이미 시공을 완료한 공사에 대하여 품셈적용의 착오 등 단가산정기준 적용의 문제점을 들어 감액하는 행위는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위로 부당성이 인정된다. 60 첫째, 이미 정상적인 절차에 따라 계약된 공사비를 품셈적용의 착오 등의 문제로 소급하여 감액하는 행위는 거래의 안정성을 크게 해치는 행위이므로 정당한 이유가 없는 한 인정하기 어렵다. 61 둘째, 시공업체는 후 순위 공정, 준공검사 등을 남겨 둔 상태에서 피심인이 감사 지적을 이유로 공사비 감액 요구를 한 경우에는 사실상 이를 거절하기 곤란하며, 결국 피심인의 행위는 거래이행과정에서 거래상대방에게 불이익을 주는 행위이다. (다) 제경비 요율의 조정을 통한 공사비 감액 62 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인이 도급계약서 산출내역서상의 제경비 요율이 자신이 운용하는 제경비 산정기준에서 정한 요율 보다 높다는 이유로 제경비를 감액하는 행위는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위로 부당성이 인정된다. 63 첫째, 공사계약일반조건 제20조 제5항에서는 설계변경에 따른 제경비는 산출내역서상의 요율에 따르고 설계변경 당시의 관계법령 및 기획재정부장관 등이 정한 율을 초과할 수 없다고 규정 32 하고 있으므로 이 규정에 반하여 제경비를 감액하는 행위는 거래상대방에게 금전적 불이익을 주는 행위이다. 64 둘째, 전북혁신도시사업단의 '전북혁신도시 조성공사 2공구 설계변경 방침결정’ 건의 사업협의 과정에서 사업조정실의 '제경비는 자체 산정기준을 적용’하라는 의견에 대한 조치결과 보고에서 '도급계약서상의 제경비율은 설계변경 당시의 제경비산정기준 상의 제경비율을 초과할 수 없다’고 한 것을 보면, 현업에서는 공사계약일반조건이 아니라 자신의 제경비 산정기준에 따라 제경비를 조정하고 있음을 알 수 있다. 33 피심인의 이러한 행위는 자신이 부담할 비용을 전가하는 행위에 해당하다. 다) 소결 65 피심인의 위 2. 나. 1). 가) 내지 다)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제6호 라목의 거래상지위남용행위 중 불이익제공에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 66 피심인이 가까운 장래에 이 사건 행위와 동일 또는 유사한 부당한 지원행위 및 거래상지위남용행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제24조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 부당한 지원행위 67 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위에 대하여는 피심인이 상호출자제한기업집단에 속하는 사업자이므로 법 제24조의2, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조, '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2014. 5. 30. 공정거래위원회 고시 제2014-7호, 이하 '과징금 고시’라 한다) Ⅲ. 2. 마. (1)의 규정을 적용하여 과징금을 부과한다. 가) 기본 산정기준 68 부당지원행위의 과징금 기본 산정기준은 지원금액 34 에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정한다. 다만, 지원금액의 산출이 어렵거나 불가능한 경우에는 당해 지원성 거래규모의 100분의 10에 해당하는 금액을 지원금액으로 한다. 69 피심인이 주택관리공단에게 지급한 임대업무 중 일부에 대한 위탁수수료는 앞에서 본바와 같이 주택관리공단 직원의 인건비를 지원하려는 의도로 인건비 또는 엔지니어링의 노임단가를 원가계산 시 적용하였고, 또한 피심인 자신이 직접 수행하는 경우보다 매우 높은 수준이다. 그러나, 피심인이 주택관리공단에 위탁한 '임대업무 중 일부 업무’와 같은 위탁사례가 없어 지원금액을 산정하기 곤란하다. 따라서 피심인이 2004. 1. 1.부터 2014. 12. 24.까지 주택관리공단에게 지급한 '임대업무 중 일부 업무’의 위탁수수료 총액 265,743,902,424원(지원성 거래규모)의 10%(26,574,390,242원)를 지원금액으로 한다. 70 또한, 피심인의 행위가 주택관리공단이 속한 시장에서의 경제력 집중 또는 공정거래를 저해할 우려가 있는 경우에 해당하는 점 등을 고려할 때 위법성의 정도가 중대한 위반행위에 해당하므로 부과기준율은 50%를 적용한다. 71 이에 따른 기본 산정기준은 아래 과 같다. 기본 산정기준 (단위: 원, %) 나) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 72 피심인에게 과징금 고시 Ⅳ. 2에 따른 조정사유가 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 다) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 73 피심인은 심사관의 조사단계부터 위원회의 심리 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 적극 협조한 점이 인정되므로 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 이에 따른 2차 조정 산정기준은 10,629,756,096원이다. 라) 부과과징금의 결정 74 피심인에게 과징금 고시 Ⅳ. 4에 따른 조정사유가 없으므로 3. 가. 1). 다)에서 산정한 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만은 절사한 10,629백만 원을 부과과징금으로 결정한다. 2) 거래상지위남용행위 75 피심인의 위 2. 나. 1). 가) 내지 다)의 행위는 피심인이 자신의 거래상지위를 부당하게 이용하여 공사대금을 감액 또는 회수함으로써 부당이득을 얻었다고 판단되는바, 법 제24조의2, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 과징금 고시 35 Ⅲ. 1. 나. (3)의 규정을 적용하여 과징금을 부과한다. 가) 기본 산정기준 76 법 제24조의2 및 법 시행령 제9조 제1항에 따르면 관련매출액이라 함은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액 등을 말하며, 매출액의 산정은 위반행위가 입찰 또는 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 한다. 36 77 따라서, 이 사건의 관련매출액은 위 2. 나. 1). 가) 내지 다)의 행위와 관련하여 설계변경 시행(계약)단계에서의 공사비 감액행위, 시공이 완료된 건에 대한 공사비 감액행위, 제경비 요율의 조정을 통한 공사비 감액행위를 한 대상계약의 계약금액인 3,536,811백만 원으로 한다. 계약금액의 현황은 와 같다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.