16개 건설사 발주 시스템 가구 입찰 관련 20개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 ㈜쟈마트의 이의신청에 대한 건

이의신청인의 이의신청을 기각한다.

1. 원심결 내용 1 이의신청인은 2013. 3. 29.부터 1 2022. 11.까지의 기간 동안 9개 건설사 2 가 발주하는 시스템가구 입찰에 123회 참여하면서, 자신을 포함한 17개 사업자 3 와 함께 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격을 정하기로 합의하고 이를 실행하였다(이하 '이 사건 공동행위’라 한다). 2 공정거래위원회는 이의신청인의 이 사건 공동행위가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 4 」(이하 '구법(1)’이라 한다) 제19조 제1항 제8호, 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 5 」(이하 '구법(2)’라 한다) 제40조 제1항 제8호에 위반되는 부당한 공동행위라고 판단하였고, 이의신청인에게 향후 재발방지명령 및 총 1,593백만원의 과징금 납부명령을 부과하였다. 원심결은 이의신청인의 이 사건 공동행위에 대하여 2021. 12. 30. 시행된 과징금 세부기준에 관한 고시(이하 '21 고시’) 6 , 2017. 11. 30. 시행된 과징금 세부기준에 관한 고시(이하 '17 고시’) 7 를 적용 8 하여 과징금을 산정 및 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 3 이의신청인은 부과과징금 산정단계에서의 재량감경을 최대로 적용하여 과징금을 감액할 필요가 있다고 주장하는바, 이하에서는 이의신청인의 주장 내용별로 그 당부에 대하여 판단한다. 가. 입찰참가자격 유지를 위하여 소극적ㆍ수동적으로 담합하였다는 주장에 대하여 4 이의신청인은, 공동행위의 배경을 고려할 때 대형 건설사의 이윤압착적 입찰구조(최저가 낙찰 구조)에 맞서 중소기업인 이의신청인이 생존을 위하여 소극적ㆍ수동적 담합에 참여하였던 것이며, 특히 발주처인 건설사의 지명경쟁입찰 특성상 지속적인 입찰참가자격을 유지하기 위하여 실제 낙찰 의사가 없음에도 부득이하게 발주처 요구에 따라 입찰한 측면이 있었다는 점에서 이 사건 공동행위가 경쟁제한성이 미약하다고 주장한다. 또한, 발주처가 사실상 낙찰자를 지정하는 등 불합리하게 입찰을 운영하는 와중에 이루어진 합의에 대하여 중소기업인 신청인이 오롯이 책임을 부담하는 것은 부당하다고도 주장한다. 5 그러나 상기 이의신청인의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 이유 없다. 6 원심결은 이 사건 공동행위가 입찰담합으로서 그 성격상 효율성 증대 효과를 기대하기 어려운 반면 경쟁제한적 효과는 큰 경성 공동행위 9 인 점, 이 사건 공동행위가 없었다면 신청인을 포함한 공동행위 참여자들은 독자적 입찰가격을 정함으로써 실질적 가격경쟁이 이루어졌을 것인 점, 대부분의 입찰에서 사전에 결정된 낙찰예정자가 수주하는 등 각 입찰에서 낙찰률을 높이는 결과가 나타나 직접적으로는 발주처의 비용부담 10 , 나아가서는 소비자의 이익침해로 이어질 우려가 있는 점, 이 사건 공동행위는 정당하게 경쟁을 펼쳐 온 업체의 낙찰확률을 낮추고 새롭게 입찰참가자격을 획득하려는 업체들에게는 진입장벽으로 작용하는 등의 경쟁제한 효과를 초래하였음을 인정하였는바, 이에 대해서는 당초 '매우 중대한 위반행위’로서 7.0% 이상 11 의 부과기준율이 적용될 여지가 있었다. 7 그러나 원심결은 이의신청인이 주장하듯 이 사건 공동행위가 부득이하게 입찰참가자격 유지를 위한 목적으로 행해진 측면이 있는 점, 입찰구조에 의하여 경쟁제한성이 내재된 측면이 있는 점 등을 고려하여 이를 '중대한 위반행위’로 판단, 3.0%의 부과기준율을 적용한 것이다. 12 즉 이의신청인이 주장한 사정들은 이미 원심결 심의 단계에서 고려되었으며, 현 시점에서 이를 달리 판단할 사정이 있다고 보기도 어렵다. 나. 이 사건 공동행위로 인한 이의신청인의 부당이득 및 발주처ㆍ소비자의 피해가 경미하다는 주장에 대하여 8 이의신청인은 123건의 합의입찰 중 18건만 낙찰(14%)받아 수주하였을 뿐이고 나머지 대다수의 경우에는 단순 들러리 입찰을 선 것에 불과하며, 낙찰받은 건에 대해서도 경제적 대가 수령 없이 저가 수주한 경우 또는 합의를 미이행한 경우가 많아 실질적인 부당이득은 거의 없다고 주장한다. 또한 발주처는 자체적으로 산정한 예정가격보다 최저 투찰가격이 높은 경우 해당 입찰을 유찰시키고 재입찰을 통하여 낙찰자를 선정하는 등 사실상의 가격결정권을 가지고 있어 그 피해가 크다고 보기 어렵고, 시스템가구의 납품가격은 아파트 분양가의 0.087% 정도에 불과하므로 소비자 피해도 경미하다고 이의신청인은 주장한다. 9 그러나 상기 이의신청인의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 이유 없다. 10 이의신청인이 주장하는 사정들은 원심결에서 이미 고려된 것들이다. 먼저 이의신청인이 참여한 합의입찰 중 일부만 낙찰받고 대다수는 들러리 입찰을 하였을 뿐이라는 사정은 원심결에서 들러리 사업자에 대한 산정기준 감액을 통하여 이미 반영되었으며 13 , 현 시점에서 이를 달리 판단할 사정이 있다고 보기도 어렵다. 11 다음으로 발주처가 사실상의 가격결정권을 가지고 있다는 점과 시스템가구의 납품가격이 아파트 분양가에서 차지하는 비중이 미미하다는 사정은, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위의 위반행위 정도를 평가함에 있어 당초 '매우 중대한 위반행위’로서 7.0% 이상의 부과기준율이 적용될 여지가 있었던 것을 상기 사정들을 고려하여 그보다 낮은 '중대한 위반행위’로 판단, 3.0%의 부과기준율을 적용함으로써 이미 원심결에 반영되었으며, 14 현 시점에서 이를 달리 판단할 사정이 있다고 보기도 어렵다. 12 또한 낙찰받은 건에 대해서도 실제로 경제적 대가를 수령하지 않았다거나 이의신청인이 저가 수주하였다는 사정 또는 합의를 미이행한 경우도 있다는 사정과 관련하여, 구법(1) 제19조 제1항 또는 구법(2) 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요건으로 하는 것이 아니며 15 , 나아가 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이루어진 입찰이 있었던 경우에도 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아닌바 16 , 상기와 같은 사정은 이 사건 공동행위의 위법성에 영향을 주지 않는다. 다. 공정거래위원회의 다른 선례와의 형평 및 이의신청인이 조사단계에서부터 협력한 사정을 고려하여야 한다는 주장에 대하여 13 이의신청인은 원심결이 이의신청인에게 적용한 3%의 부과기준율보다 낮은 1% 또는 2%의 부과기준율을 적용한 공정거래위원회의 다른 선례와의 형평을 고려하여야 하며, 이의신청인이 조사단계에서부터 적극 협력하여 온 점도 고려되어야 한다고 주장한다. 14 그러나 상기 이의신청인의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 이유 없다. 15 입찰담합 관련 유사 선례 중에는 이의신청인이 주장한 바와 같은 입찰참가자격 유지 목적, 부당이득 및 피해규모 미미, 경쟁제한효과 내재 등의 사정들을 고려하여 부과기준율을 하향 조정한 결과 원심결과 동일한 3.0%의 부과기준율을 적용한 사례들도 존재 17 할 뿐 아니라, 그보다 낮은 부과기준율을 적용한 사례들은 공동행위에 이른 동기나 경위가 이 사건 공동행위와 동일하다고 보기는 어렵다. 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위는 '매우 중대한 위반행위’로 판단될 여지가 있었으나 이의신청인의 사정을 고려하여 이미 대폭 하향 조정한 것인 점을 고려하면, 여기에 추가로 재량을 행사하여 더 낮은 부과기준율을 적용하여 과징금을 감경해야 할 필요가 있다고 보기도 어렵다. 16 또한, 원심결은 이미 이의신청인이 조사 단계에서부터 심의 종결시까지 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움되는 자료들을 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 협력하였다는 이유로 1차 조정 산정기준에 20%를 감경한 금액을 적용하였으므로, 이에 관한 이의신청인의 주장도 이미 원심결에 반영되었다. 18 라. 건설시장의 침체, 원자재 가격 변동, 이의신청인의 경영상 위기 및 재무상태 등을 고려하여 과징금을 감경해야 한다는 주장에 대하여 17 이의신청인은 연관 시장인 건설업 시장 및 경제상황이 악화되었으므로 현행 과징금 고시 19 Ⅳ. 4. 가. 2) 나)를 적용하여 부과과징금 감경이 필요함을 주장한다. 또한 이의신청인은 악화된 시장상황 속에서 후발 중소업체인 이의신청인이 최근 수년간 반복된 당기순손실과 자재비 폭등으로 중대한 경영상 위기 및 악화된 재무상태에 놓여있다고 주장하며, 동시에 시스템가구 납품가격 변동이 원자재 가격 변동에 미치지 못한 사정도 함께 고려되어야 한다고 주장한다. 18 그러나 상기 이의신청인의 주장 또한 아래에서 보는 바와 같이 이유 없다. 19 우선 이 사건 공동행위는 현행 고시가 아닌 17 고시 및 21 고시의 적용 대상인 바 20 , 17 고시는 시장 또는 경제여건이 상당히 악화된 경우의 부과과징금 조정은 불가피한 경우에 한하여 적용하도록 규정하고 있고 21 , 21 고시는 시장 또는 경제여건이 현저히 악화되었는지 여부 및 위반사업자의 사업규모 또는 매출규모 대비 2차 조정 산정기준의 비율이 타 위반사업자와의 비교 결과 비례ㆍ평등 원칙에 현저히 위배되는지를 종합적으로 고려하도록 하고 있는 점 22 , 유사 심결례도 경제여건에 따른 감면을 엄격히 판단하고 있으며 경제여건이 악화되었다고 하여 위원회가 반드시 과징금을 감면해야 하는 것은 아니라고 본 점 23 , 이의신청인은 시장 또는 경제여건과 관련하여 2차 조정 산정기준을 조정할 필요가 있음을 증명하는 객관적인 자료를 제출하지 않은 점 24 25 , 이의신청인이 신청이유에 기재한 주장을 그대로 신뢰한다고 하더라도 2024년 5월 건설업 취업자 수가 전년 동월 대비 2.2%, 전월 대비 1.3% 감소하였고 2024년 건설기성 및 건설수주가 전년 동월 대비 10% 내외 감소하였다는 등의 사정만으로는 현재 과징금 감액이 필요할 정도로 관련 시장상황이 상당한 정도로 악화되었다고 보기에는 부족한 점 등을 두루 고려할 때, 시장 및 경제여건의 악화와 관련한 이의신청인의 주장은 받아들일 수 없다. 20 다음으로 경영상 위기 및 재무상태와 관련해서는 이의신청인이 주장하는 바와 같이 2024년도에 원의 당기순손실을 보았음이 확인된다(아래 참조). 그러나 이는 17 고시 및 21 고시에서 부과과징금 이의신청인의 현실적 부담능력을 고려한 감경 요건을 충족하지 못한다. 26 27 그 외에도 이의신청인은 자본잠식 상태에 있지 않고 28 , 유동부채 대비 유동자산의 비율인 유동비율은 %에 달하여 유동성 위기 상태에 있지도 않다. 29 또한 이익잉여금은 2024년도 기준 원이므로, 원심결 부과과징금 1,593,000,000원을 납부하는 것이 이의신청인의 사업 영위 자체를 곤란하게 할 정도라고 보기도 어렵다. 30 21 특히, 이의신청인은 원심결에 의해 부과받은 과징금에 대하여 별건으로 납부기한 연장 및 6회에 걸친 분할납부를 신청하였고, 공정거래위원회는 2025. 5. 14. 전원회의 심의를 거쳐 2025. 5. 20. 당해 신청을 인용하기로 의결하였다는 사실을 고려하면, 이의신청인의 재무상태에 비추어 부과과징금이 과다하여 감액이 필요하다고 보기에는 더욱 어려움이 있다. 31 따라서 이와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때, 경영상 위기 및 재무상태와 관련한 이의신청인의 주장도 받아들일 수 없다. 이의신청인의 2024년 감사보고서 32 발췌(단위 : 백만원) 22 또한 원자재 가격 변동과 관련한 사정은, 원심결에서 이미 고려되어 당초 '매우 중대한 위반행위’로서 7.0% 이상의 부과기준율이 적용될 여지가 있었던 것을 그보다 낮은 '중대한 위반행위’로 판단하여 3.0%의 부과기준율을 적용하는 근거로 반영되었고 33 , 현 시점에서 이를 달리 판단할 사정이 있다고 보기도 어렵다,

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.