삼성중공업㈜의 불공정하도급거래행위에 대한 건 관련 과징금 일부 직권취소에 대한 건

공정거래위원회 2020. 8. 10. 전원회의 의결 제2020-214호 주문 7. 가.에 따라 피심인에 대해 부과한 과징금 3,614,000,000원 중 808,000,000원을 취소한다.

1. 원심결 1 의 내용 가. 행위사실 1 피심인은 2014. 9. 18.부터 2018. 11. 4.까지 총 206개 사내협력사에게 선박 또는 해양플랜트 제조 공사 총 38,451건을 위탁하면서 하도급대금 등을 적은 서면을 작업 시작 전까지 미발급하였다(이하 '서면발급의무 위반’이라 한다). 2 또한, 피심인은 2017. 7. 1.부터 2018. 5. 31.까지 피심인의 생산1담당 소속 건조1팀과 건조2팀이 관할하는 도크별로 선체도장작업의 단가를 일률적인 비율로 인하하여 대금을 결정하였고, 2015. 11. 5.부터 2018. 11. 4.까지 사내협력사들이 수행한 수정추가공사에 대하여 일방적으로 낮은 단가로 대금을 결정하였다(이하 '부당 하도급대금 결정’이라 한다). 3 이와 함께, 피심인은 2015. 11. 5.부터 2018. 11. 4.까지 142개 수급사업자에게 배관류 등에 대한 제조를 위탁한 후 총 6,161건의 위탁을 취소ㆍ변경하였다(이하 '부당 위탁취소’라 한다). 나. 처분 내용 4 원심결은 위 가. 행위 중 서면발급의무 위반은 하도급거래 공정화에 관한 법률 2 제3조 제1항, 부당 하도급대금 결정은 법 제4조 제2항 제1호 및 제5호, 부당 위탁취소는 법 제8조 제1항 제1호 각 규정에 위반된다고 판단하여 2020. 8. 10. 피심인에 대하여 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하였다. 5 원심결은 과징금 납부명령과 관련하여, 아래와 같은 산정 과정을 거쳐 2016. 7. 25. 이전ㆍ이후 3 행위를 구분하여 과징금 총 3,614백만 원을 부과하였다. 가. 2016. 7. 25. 이전 위반행위 과징금 부분 6 원심결은 아래와 같이, 법 위반 관련 하도급대금 및 위반금액을 산정하여 기본 산정기준으로 산출하였다. (단위：원) 4 5 6 (단위 : 원) 7 8 7 이어 원심결은 아래와 같이, 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정을 통해 조정금액을 산정하였고, 부과과징금 결정 단계에서 당해 감경 사유를 고려하여 20%를 감경하여 2,156백만 원을 부과과징금으로 결정하였다. (단위 : 원) 9 10 (단위 : 원) 11 나. 2016. 7. 25. 이후 위반행위 과징금 부분 8 원심결은 제2018-18호 고시 부칙 제2항에 따라 2016. 7. 25.부터 2018. 10. 17.까지 위반행위 부분과 2018. 10. 18. 이후 위반행위 부분을 구분하여 과징금을 산정하였다. 1) 2016. 7. 25.부터 2018. 10. 17.까지 위반행위 부분 9 원심결은 아래와 같이, 법 위반 관련 하도급대금 및 위반금액을 산정하여 기본 산정기준으로 산출하였다. (단위：원) 12 13 14 (단위 : 원) 15 16 17 18 10 이어 원심결은 아래와 같이, 1차 및 2차 조정을 통해 조정 후 금액을 산정하였고, 부과과징금 결정 단계에서 당해 감경 사유를 고려하여 10%를 감경한 864백만 원을 부과과징금으로 결정하였다. (단위 : 원) 19 (단위 : 원) 20 2) 2018. 10. 18. 이후 위반행위 부분 11 원심결은 아래와 같이, 법 위반 관련 하도급대금 및 위반금액을 산정하여 기본 산정기준으로 산출하였다. (단위：원) 21 (이하 표 삽입을 위한 여백) (단위 : 원) 22 23 24 12 이어 원심결은 아래와 같이, 1차 및 2차 조정을 통해 조정 후 금액을 산정하였고, 부과과징금 결정 단계에서 당해 감경 사유를 고려하여 10%를 감경한 594백만 원을 부과과징금으로 결정하였다. (단위 : 원) (이하 표 삽입을 위한 여백) (단위 : 원) 25 다. 소결 13 원심결은 최종적으로 2016. 7. 25. 이전 위반행위에 대해 2,156백만 원을, 2016. 7. 25. 이후 위반행위에 대해 1,458백만 원을 부과과징금으로 각각 결정하여 전체 기간의 위반행위에 대해 총 3,614백만 원의 과징금을 피심인에 부과하였다. (단위 : 원) 2. 원심결 및 유사 심결에 대한 소송 경과 가. 원심결에 대한 행정소송 14 피심인은 2020. 9. 10. 원심결의 시정명령 및 과징금 납부명령의 취소를 구하는 행정소송 26 을 제기하였으며, 현재 서울고등법원에 계류 중이다. 나. 유사 심결에 대한 행정소송 15 원심결에 앞서 처분이 이루어진, 본 건 유사 심결인 '한국조선해양(주) 및 현대중공업(주)의 불공정하도급거래행위에 대한 건(공정거래위원회 2020. 5. 11. 전원회의 의결 제2020-106호)’에서는 서면발급의무 위반 등에 대해 원심결과 동일한 방식으로 과징금을 산정하여 총 20,807백만 원을 부과하였고, 해당 사건의 피심인은 이에 대한 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 16 이에 대해 서울고등법원은 2024. 1. 11. 아래와 같은 이유로 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다) 일부 패소 판결을 선고 27 하였고, 원고 및 위원회 모두 상고를 제기하였으나, 대법원은 2024. 11. 28. 상고 모두를 기각하는 판결을 선고 28 하여 위 서울고등법원 판결 내용이 그대로 확정되었다(이하 위 서울고등법원 판결과 대법원 판결을 총칭하여 '유사 심결 확정판결’이라 한다). 1) 서울고등법원 판결 내용 17 서울고등법원은, 유사 심결의 처분 사유는 인정하였으나, 아래와 같은 이유로 과징금 납부명령 중 2016. 7. 25. 이전 위반행위에 대한 과징금 부분(20,375백만 원)을 취소하였다. 18 첫째, 하도급법 위반에 따른 과징금 납부명령의 적법 여부는 과징금고시에 따른 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하므로 과징금고시에 따른 처분기준에 적합하다고 하여 곧바로 당해 처분이 적법하다고 할 수 없다. 또한, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나, 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분 사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 이유가 있다면 재량권 일탈ㆍ남용으로 볼 수 있다. 19 둘째, 개정 하도급법 시행령이 2016. 7. 25. 이전의 서면발급의무 위반에 직접 적용되지 않는다고 하더라도 그 개정 이유와 취지는 2016. 7. 25. 이전 위반에 대하여 부과된 과징금의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 판단할 때 충분히 고려되어야 한다. 개정 하도급법 시행령은, 개정 전의 경우와 달리 과징금 액수가 불법적 이익의 정도에 비례하여 산정될 수 있도록 하고, 위반금액 비율 산정이 곤란한 경우에는 정액과징금을 부과할 수 있도록 하여 과징금 부과기준을 합리적으로 조정한 바 있다. 20 셋째, 하도급법 위반으로 부과되는 과징금은 위법행위에 대한 제재로서의 성격과 함께 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득 환수의 성격도 가지므로 하도급법 위반으로 부과되는 과징금의 액수는 해당 위반행위의 위법성의 정도뿐만 아니라 그로 인한 이득액의 규모와도 상호 균형을 이루어야 한다. 이 사건의 경우, 2016. 7. 25. 이전의 서면발급의무 위반행위가 2016. 7. 25. 이후의 행위와 동일한 위반 유형이고, 전자가 후자에 비해 관련 하도급대금이 약 2배, 관련 공사 위탁 건이 약 3배 많은 것에 불과함에도, 과징금은 전자가 약 100배 이상 많아 과도하게 과징금 액수가 커지는 불균형이 발생하였다. 21 넷째, 과징금 액수 산정이 위원회의 재량행위라는 사정을 감안하더라도, 서면발급의무 위반행위는 위반금액이 없어 그로 인하여 원사업자가 취득한 이익의 규모를 파악하기 곤란한 점, 개정 전 과징금고시 규정[IV. 3. 가. (1)]은 부과과징금 결정 단계에서 최대 50%까지 감액할 수 있다고 규정하고 있는데, 위원회가 20%를 감경하였다고 하더라도 부당이득 환수 목적을 달성하기 위한 필요한 범위에 비해 여전히 과중하고, 과징금의 제재적 성격이 지나치게 강조된 점, 개정 하도급법 시행령 및 개정 과징금고시의 과징금 부과기준 조정 취지와 정액과징금 도입 취지를 부과과징금 결정 단계에서 충분히 반영할 필요가 있었음에도 위원회가 이를 고려하였다고 볼만한 자료가 없는 점 등을 볼 때, 2016. 7. 25. 이전 서면발급의무 위반행위에 대한 부과과징금이 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 이유가 있다. 2) 대법원 판결 내용 22 대법원은 위 판결 부분에 대하여, 원심의 판단은 정당하고, 과징금 납부명령에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다고 판결하였다. 3. 원심결 과징금의 일부 직권취소 가. 취소 이유 23 유사 심결 확정판결은 유사 심결의 2016. 7. 25. 이전ㆍ이후 서면발급의무 위반에 대한 과징금 산정 방식을 비교하며, 2016. 7. 25. 이전 위반에 대한 과징금이 그 산정 방식 등으로 인해 현저히 부당하다고 판단하였고, 이 사건 원심결의 과징금 산정ㆍ적용 방식은 유사 심결과 동일하다. 24 따라서, 유사 심결 확정판결의 취지를 반영하여 이 사건 원심결의 과징금을 일부 취소함으로써, 잠재적인 행정소송 패소 가능성을 미연에 방지하고자 한다. 나. 원심결 과징금의 재산정 및 일부 직권취소 1) 원심결 과징금의 재산정 25 원심결의 과징금 중 재산정이 필요한 부분은 2016. 7. 25. 이전 위반에 대한 과징금이다. 가) '기본 산정기준’ 및 '행위 또는 행위자 요소에 의한 조정’ 26 해당 부분의 '기본 산정기준’ 및 '행위 또는 행위자 요소에 의한 조정’은 유사 심결 확정판결이 유사 심결의 부과과징금 결정 단계의 재량권 일탈ㆍ남용만을 지적하였고, 이 사건 원심결 조정금액 산정까지의 추가 수정 및 조정 요소는 없다는 점에서 아래와 같이 원심결과 동일하게 결정한다. '기본 산정기준’ 및 '행위 또는 행위자 요소 조정’ (단위: 원) 나) 부과과징금의 결정 (1) 부과과징금 감액 27 유사 심결 확정판결 취지 및 및 아래와 같은 부가적인 감안 요소를 종합적으로 고려하여, 제2013-1호 고시 IV. 3. 가. (1) 규정에 따라 위 조정금액에서 100분의 50을 감액한다. 28 첫째, 2016. 7. 25. 이전 과징금 산정 관련 하도급법 시행령 및 과징금고시 규정(이하 '개정 전 규정’이라 한다)은 처분 당시에는 유효하고 적법한 법적 근거였으므로 이후 규정의 일부 내용에 대한 개정이 있었더라도, 개정 후 과징금 수준과의 완전한 일치는 개정 전 규정의 유효성과 효력을 전면으로 부정하는 것으로, 이러한 법 해석 및 집행은 법적 안전성을 해칠 수 있다. 29 특히, 과징금은 위반행위 제재를 위한 정책적 수단이고, 당시 정책 목표에 따라 제재의 강도와 방식은 다양하게 선택 가능하다는 점에서, 개정 전 규정은 하도급대금과 연동된 높은 과징금 부과 방식을 채택하여 위반 금액이 없는 경우라도 강하게 규제하고자 하는 정책 목표를 반영한 것으로 이를 존중할 필요도 있다. 30 둘째, 개정 전 규정 시행 당시에는 해당 기준에 따라 과징금이 부과되었던 점을 감안하면, 과도한 감경은 개정 전 규정 하에서의 집행 사례들과 형평성 문제를 야기할 수 있다. 31 셋째, 원심결의 경우 개정 전ㆍ후 위반 건 과징금이 7배 차이에 불과하였고, 본 건과 같이 부과과징금 결정 단계에서 50%를 감경할 경우 개정 전ㆍ후 위반 건 과징금이 4.4배 차이로 그 격차가 더 줄어들어 유사 심결 확정판결에서 지적하고 있는 현저한 불균형은 해소된다고 볼 수 있다. 29 (2) 최종 부과과징금

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.