사업일부정지처분취소

【원 고】 ○○택시 주식회사 (소송대리인 변호사 권영교)

【피 고】 경산시장 (소송대리인 법무법인 범어 담당변호사 박찬주)

【변론종결】2023. 3. 2.

【주 문】 1. 피고가 2020. 12. 22. 원고에게 한 사업일부정지처분(10대 45일)을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.

【이 유】 1. 처분의 경위 및 내용 가. 원고는 택시 여객운송사업 등을 목적으로 설립된 회사로서 택시운송사업의 발전에 관한 법률(이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제2조 제3호의 택시운송사업자이다.

나. 피고는 2019. 8. 12. 원고에게 ‘원고가 택시 구입비를 소속 택시운수종사자들에게 전가하였다’는 이유로 택시발전법 제12조 제1항 제1호, 제18조 제1항 제1호, 택시발전법 시행령 제21조 [별표2]에 따라 경고처분을 하였다. 이에 원고는 대구지방법원 2019구합1373호로 위 경고처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2020. 6. 11. 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되었고, 위 판결은 2020. 11. 24. 원고가 항소를 취하하여 그대로 확정되었다.

다. 피고는 2020. 12. 22. 원고에게 ‘원고가 택시 운송비를 소속 택시운수종사자들에게 전가하였다’(구체적인 유류비 전가 시기와 액수 등은 별지1 ‘위반행위 표’ 기재와 같고, 이하 ‘이 사건 위반행위’라고 한다)는 이유로 택시발전법 제12조 제1항 제2호, 제18조 제1항 제1호, 택시발전법 시행령 제21조 [별표2] 2의 가목에 따라 위반행위와 직접 관련된 택시[(차량번호 1 생략), (차량번호 2 생략), (차량번호 3 생략), (차량번호 4 생략), (차량번호 5 생략)] 5대의 2배수인 10대에 관하여 45일(2021. 1. 1.부터 2021. 2. 14.까지)의 사업일부정지처분을 한다는 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 처분통지의 내용은 아래 표 기재와 같다. 처분의 원인이 되는 사실택시 운송비용(유류대)의 전가 금지 위반 [(차량번호 1 생략), (차량번호 2 생략), (차량번호 3 생략), (차량번호 4 생략), (차량번호 5 생략) 5대] 처분내역사업일부정비 10대 45일 ※ 2021. 1. 1. ~ 2021. 2. 14. 근거법령○ 택시발전법 제12조 ○ 동법 제18조(택시운송사업면허의 취소 등) ○ 동법 시행령 제19조(운송비용 전가 금지 등) ○ 동법 시행령 제21조 [별표2] [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 5, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 요지 가. 절차적 하자 1) 처분권한이 없는 피고의 처분 택시발전법령에 따르면 시·도지사에게 택시운동사업면허 취소 등의 처분권한이 있으므로, 피고에게는 이 사건 처분을 할 권한이 없다. 2) 이유제시 불비 행정청은 처분을 할 때 주된 법적 근거 및 사유를 충분히 알 수 있을 정도로 구체적으로 그 이유를 제시하여야 한다. 그런데 피고는 이 사건 처분을 하면서 위반행위에 대한 구체적인 내용을 제시하지 않았으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 처분사유의 부존재 1) 택시발전법 제12조 제1항의 운송비용 전가 금지 규정은 그 입법목적 등을 고려할 때 전액관리제의 시행이 필수적인 전제가 되어야 한다. 그런데 원고는 소속 택시운수종사자들의 반대로 전액관리제를 제대로 시행할 수 없었으므로, 위 규정이 적용될 수 없다. 따라서 위 규정의 위반을 이유로 하는 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다. 2) 원고의 소속 택시운수종사자들은 LPG 충전소에서 외상으로 주유를 하고 있고, 그 비용은 원고가 LPG 충전소에 지급한다. 그런데 소외 2 (차량번호 1 생략), 소외인 (차량번호 3 생략), 소외 3 (차량번호 5 생략)의 경우 임의로 자신들이 직접 유류비를 지급하였고, 원고는 그 돈을 LPG 충전소로부터 전달받은 다음 원고에게 납입할 운송수입금에서 정산하여 보전해 주었다. 또한, 소외 4 (차량번호 2 생략), 소외 5 (차량번호 4 생략)의 경우 각 44,181원과 582,300원의 미납 운송수입금이 발생한 상태에서 추가 미납금의 방지를 위해 원고가 LPG 충전을 중지시키자 직접 유류비를 지급한 것이고, 원고는 그 돈을 LPG 충전소로부터 전달받은 다음 미납 운송수입금과 정산하여 보전해 주었다. 따라서 원고는 택시 유류비를 소속 운수종사자들에게 전가하지 않았으므로, 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다.

다. 처분의 예외 사유 택시발전법 시행령 제21조 [별표2]의 비고 부분 제2항에 따르면, 일반택시운수종사자가 여객자동차 운수사업법 제26조 제2항을 위반하여 과태료 처분을 받은 경우, 해당 운수종사자에게 운송비를 전가하더라도 같은 표 제2호 개별기준 가목의 운송비용 전가에 관한 처분기준은 적용하지 않는 것이므로, 결국 운송비용 전가에 대한 처분이 면제된다. 그런데 원고의 택시운수종사자인 소외인, 소외 3에 대하여 2020. 10. 16. 여객자동차 운수사업법 제26조 제2항 위반을 이유로 과태료 처분이 내려졌고, 소외 2의 경우 과태료 처분은 받지 않았으나 위 규정을 위반한 사실이 있으므로, 설령 원고가 위 사람들에게 유류비를 전가한 사실이 있더라도 그에 대한 처분이 면제되어야 한다. 그럼에도 이를 면제하지 않은 이 사건 처분은 위법하다.

라. 재량권 일탈·남용 이 사건 위반행위는 그 내용이 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것이고, 위반의 정도도 불과 5대의 택시에 약 6개월간 470여만 원의 유류비를 전가한 것에 불과하여 이용객에게 미치는 피해가 적으며, 위 5대의 택시운수종사자들에게 전가된 유류비도 원고가 미납 운송수입금과 정산하여 모두 보전해 주었다. 이러한 점들을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 3. 관련 법령 별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다. 4. 판단 가. 절차적 하자 주장에 관하여 1) 피고에게 처분의 권한이 있는지 여부 택시발전법 제18조 제1항 제1호에 따르면, 국토교통부장관은 택시운송사업자가 제12조 제1항 각호의 비용을 택시운수종사자에게 떠넘긴 경우 택시운송사업면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하거나 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있고, 택시발전법 제20조

제1항, 택시발전법 시행령 제23조 제2호에 따르면, 국토교통부장관은 위 권한을 시·도지사에게 위임하며, 택시발전법 제20조 제2항에 따르면, 시·도지사는 제1항에 따라 위임받은 권한의 일부를 국토교통부장관의 승인을 받아 시장·군수·구청장에게 다시 위임할 수 있다. 그런데 을 제22, 23호증의 각 기재에 따르면, 국토교통부장관은 2019. 7. 24. 경상북도지사에게 택시발전법 제18조에 규정된 택시운송사업면허의 취소, 사업정지명령 등의 사무를 시장·군수에게 재위임하는 것을 승인하였고, 이에 따라 경상북도지사는 피고에게 위 사무를 재위임한 사실이 인정된다. 따라서 피고는 관련 법령에 따라 택시발전법 제12조 제1항을 위반한 행위에 대하여 사업정지명령 등의 처분을 할 권한이 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 처분의 이유 제시 여부 행정청은 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고(행정절차법 제23조 제1항), 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 그런데 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 앞서 든 증거들, 을 제9호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 2020. 11. 20.자 사전통지에는 ‘택시 운송비용의 전가 금지 위반(유류비 전가, 5대)’라고 기재되어 있어 처분의 사유와 위반행위에 관여된 택시의 대수를 알 수 있고, 이와 함께 ‘택시대수 10대에 관한 90일의 사업일부정지’를 한다는 처분 내용과 그 법적 근거인 ‘택시발전법 제12조, 제18조, 택시발전법 시행령 제21조 [별표2]’가 명시된 점, ② 이 사건 처분 통지에는 처분의 원인으로 ‘택시 운송비용(유류대)의 전가 금지 위반’과 함께 위반행위에 관여된 택시의 차량번호가 특정되어 있고, 그에 따라 택시 10대에 관한 45일(2021. 1. 1.부터 2021. 2. 14.까지)의 사업일부정지를 한다는 처분의 내용 및 사전통지와 같은 내용의 근거법령이 명시되어 있는 점, ③ 위 통지들이 모두 원고에게 전달되었고, 원고는 위 과정에서 피고에게 의견을 제출하기도 한 점 등을 종합하면, 원고는 이 사건 처분 당시 처분의 법률적 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 그 위법 사유에 대하여 불복하는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 처분사유 부존재 주장에 관하여 1) 택시발전법 제12조 제1항이 전액관리제가 시행됨을 전제로 한 것인지 여부 원고가 주장하는 운송수입금 전액관리제는 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제21조

제1항, 제26조 제2항에서 규정하고 있는 것인데, 택시발전법 제4조 제1항은 ‘이 법은 택시운송사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다’라고 규정하고 있고, 택시발전법 제12조 제1항은 택시운송사업자가 택시운수종사자에게 유류비 등 운송비용을 전가시킬 수 없도록 규정하고 있을 뿐 이를 여객자동차법에 따른 전액관리제가 시행되는 경우에 한정하여 적용한다고 규정하고 있지 않다. 나아가 택시발전법 시행령 [별표2]의 ‘2. 개별기준’ 하단 비고란 제2항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 뒤에서 보는 바와 같이 택시운수종사자가 여객자동차법 제26조 제2항에 위반하여 과태료 처분까지 받은 경우에 한하여, 택시운송사업자가 그 택시운수종사자에게 운송비용을 전가하더라도 처분대상에서 제외하겠다는 취지로 보이므로, 이 사건 규정의 내용을 근거로 택시발전법 제12조 제1항이 전액관리제의 시행을 전제로 한 것이라고 볼 수도 없다. 2) 유류비 전가 여부 택시발전법 제12조 제1항 제2호에 따르면, 택시운송사업자는 택시의 유류비를 택시운수종사자에게 부담시켜서는 아니 된다. 그런데 앞서 든 증거, 갑 제10호증, 을 제6 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 소속 택시운수종사자들인 소외 2, 소외 4, 소외인, 소외 5, 소외 3(이하 통틀어 ‘소외 2 등 5명’이라 한다)에게 각 운행하는 택시의 유류비를 부담하게 함으로써 위 규정을 위반하였다고 보인다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 소외 2 등 5명은 별지1 위반행위 표의 기재와 같이 2020년 3월부터 2020년 9월까지 LPG 충전소에 유류비를 직접 현금으로 지급하면서 형식적으로는 거래카드를 사용하였고, 원고는 LPG 충전소로부터 현금을 매달 2~3회 정기적으로 송금받아 그 돈으로 거래카드 대금을 결제하였다. 원고의 주장에 따르더라도 소외 4, 소외 5는 운송수입금을 미납하였다는 이유로 원고가 LPG 충전소의 외상 이용을 중단시켜 어쩔 수 없이 직접 유류비를 지출하였다는 것이다. 또한, 소외 2, 소외인, 소외 3의 경우 유류비가 전가된 횟수, 기간 및 액수의 규모가 작지 않은 점까지 고려하면, 원고가 전혀 관여하지 않은 상태에서 위 운수종사자들이 임의로 유류비를 지출하였다고 보기는 어렵다. ② 원고가 소외 2 등 5명이 직접 지출한 유류비를 미납 운송수입금과 정산하는 방법으로 모두 보전해 주었는지의 점에 관하여는 을 제8호증의 3의 기재만으로는 이를 인정하기 부족하다(오히려 갑 제5호증의 3의 기재에 따르면, 소외 3은 ‘본인의 사정으로 현금주유를 하였다’는 확인서를 제출하고 있다). ③ 설령 원고가 소외 2 등 5명이 지출한 유류비를 그들의 미납 운송수입금과 정산하였다고 하더라도, 이는 변형된 사남금제로서 택시운수종사자에게 택시운송사업의 경영에 필수적으로 수반되는 위험을 전가하여 강행법규인 여객자동차법 제21조

제1항, 제26조 제2항을 위반하는 행위로서 허용되지 않을 수 있다(대법원 2022. 8. 11. 선고 2022다243871 판결 참조). ④ 원고의 2020년 3월 임금정산 내역에는 ‘LPG대금’이 운수종사자들에게 지급할 임금을 정산하는 과정에서 ‘공제’할 대상으로 표시되어 있다.

다. 처분의 예외 사유 주장에 관하여 1) 이 사건 규정의 내용 이 사건 규정은 일반택시운수종사자가 여객자동차법 제26조 제2항을 위반하여 과태료 처분을 받은 경우로서 해당 일반택시운수종사자에 대해 운송비용을 전가하는 경우에는 개별기준 가목은 적용하지 않는다는 내용이고, 여객자동차법 제26조 제2항에 따르면, 운수종사자는 운송수입금의 전액에 대하여 1일 근무시간 동안 택시요금미터에 기록된 운송수입금의 전액을 운수종사자의 근무종료 당일 운송사업자에게 납부할 것(제1호), 일정금액의 운송수입금 기준액을 정하여 납부하지 않을 것(제2호)을 준수하여야 한다. 위 규정들의 취지와 내용을 고려하면, 이 사건 규정은 소속 택시운수종사자가 운송수입금의 전액을 운송사업자에게 납입하지 않거나 일정금액의 운송수입금 기준액을 정하여 납부하는 행위를 하여 여객자동차법 제26조 제2항 위반으로 과태료 처분까지 받은 경우에는 택시운송사업자가 해당 운수종사자에게 유류비 등의 비용을 부담시켰음을 이유로 불이익한 처분을 하는 것은 불합리하다는 점을 고려하여 처분대상에서 배제하기 위한 것이라고 봄이 타당하다. 다만, 이 사건 규정의 취지에 비추어 택시운수종사자가 여객자동차법 제26조 제2항을 위반하여 과태료 처분을 받았더라도, 그 위반행위의 시기와 액수 등이 택시운송사업자의 운송비용 전가행위의 시기 등과 전혀 무관한 경우에까지 이 사건 규정이 적용된다고 볼 수는 없다. 2) 소외 2, 소외 4, 소외 5, 소외 3에 대하여 소외 2, 소외 4, 소외 5의 경우 여객자동차법 제26조 제2항에 따른 위반행위로 과태료 처분을 받았음을 인정할 증거가 없다. 또한, 을 제5, 12, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 소외 3의 경우 2020. 10. 16. 운송수입금 전액을 납입하지 않아 여객자동차법 제26조 제2항을 위반하였다는 이유로 25만 원의 과태료 부과처분(다만 6개월간 징수유예)을 받기는 하였으나, 그 위반행위는 2020년 7월에 일어난 것으로 원고가 소외 3에게 유류비를 전가한 시기와 전혀 부합하지 않는다. 따라서 원고의 소외 2, 소외 4, 소외 5, 소외 3에 대한 유류비 전가행위에 이 사건 규정에 따른 처분의 예외 사유가 있다고 보기는 어렵다. 3) 소외인에 대하여 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 소외인은 2020. 10. 16. 운송수입금 전액을 납입하지 않아 여객자동차법 제26조 제2항을 위반하였다는 이유로 25만 원의 과태료 부과처분(다만 6개월간 징수유예)을 받은 점, ② 소외인의 위반행위가 일어난 시기는 2020년 7월이고 납입하지 않은 운송수입금의 액수도 100만 원을 넘는 것이어서 원고가 소외인에게 유류비를 전가한 시기(2020년 4월부터 2020년 9월까지)와 중첩될 뿐만 아니라 그 액수도 상당한 점 등을 종합하면, 원고의 소외인에 대한 유류비 전가행위에 대해서는 이 사건 규정에 따라 처분의 예외 사유가 인정된다고 봄이 타당하다. 한편, 피고는 위 과태료 처분에 대한 이의가 제기되어 효력이 상실되었으므로 이 사건 규정이 적용되지 않는다고 주장한다. 그러나 질서위반행위규제법에 따르면, 과태료 처분에 불복하는 당사자가 이의를 제기하면 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력이 상실되나(제20조 제2항), 이를 통보받은 법원은 상당하다고 인정하는 때에는 심문 없이 과태료 재판을 할 수 있고(제44조), 위 약식재판에 당사자와 검사가 이의를 하여 그 이의신청이 적법하다고 인정하는 때에는 법원은 심문을 거쳐 다시 재판하고, 이때 약식재판은 효력을 잃는 것인바(제50조

제1항, 제2항), 행정청의 과태료 부과처분에 대한 이의제기가 있는 경우 질서위반행위규제법 제20조 제2항에 따라 그 부과처분은 효력을 상실하게 되지만, 이는 과태료 부과처분에 대한 사법적 심사제도로서 법원의 약식재판 또는 정식재판절차를 거치기 때문이므로 법원의 약식재판 또는 정식재판절차에 따른 과태료재판 역시 ‘여객자동차법 제26조 제2항을 위반하여 과태료 처분을 받은 경우’에 포함하여야 할 것인데, 갑 제7호증의 기재에 따르면, 소외인이 이의한 사건에서 법원은 2021. 4. 22. 25만 원의 과태료를 부과하는 결정(대구지방법원 2020과1761)을 한 사실을 인정할 수 있어 이 사건 규정은 여전히 적용되어야 한다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다. 4) 이 사건 처분의 취소 여부 외형상 하나의 행정처분이라고 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소가 가능하나(대법원 2000. 2. 11. 선고 99두7210 판결 등 참조), 그렇지 않은 경우에는 처분을 전부 취소하여야 한다. 택시발전법 시행령 제21조 제3호에 따르면, 사업일부정지의 경우 위반행위와 직접 관련된 택시 대수의 2배수에 대한 사용정지를 명하고, 위 시행령의 [별표2] 2항 개별기준 가목에 따르면, 유류비 등 운송비용을 전가한 위반행위가 2회에 해당하는 경우에는 90일(다만 유류비 전가행위의 경우에는 120일)의 사업일부정지를 기준으로 위반행위에 대한 고의나 중과실 여부, 위반행위의 내용과 정도 등을 고려하여 일수를 가중 또는 감경할 수 있다. 그런데 앞서 본 것과 같이 이 사건 위반행위 중 소외인에 대한 부분은 이 사건 규정에 따른 처분의 예외 사유가 인정되는데, 이 사건 처분은 소외인을 포함한 운수종사자 5명에 대한 유류비 전가행위를 모두 고려하여 정한 것으로 그중 소외인에 대한 위반행위 부분을 특정하여 분리할 수 없다. 또한, 제출된 증거만으로는 소외인이 여객자동차법 제26조 제2항을 위반하여 원고에게 운송수입금을 전액 납부하지 않은 금액이 100만 원 이상이라는 점만 인정될 뿐 구체적인 액수를 특정할 수 없어 그에 따라 처분의 예외사유가 인정되는 부분이 사업일부정지 기간의 산정에 영향을 미친 정도도 알기 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 전체적으로 위법한 것으로 보아 처분을 취소할 수밖에 없다(이를 이유로 원고의 청구를 받아들이는 이상 재량권 일탈·남용 여부에 관하여는 별도로 판단하지 않는다). 5. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 신헌석(재판장) 김은혜 김준철