체육시설업등록거부처분취소

[1]지방자치단체에 기부채납하되 투입한 원금을 회수할 때까지는 시설업자가 사용·수익하기로 한 생태대중골프장에 대하여, 시설업자의 사용·수익권이 소멸하기 전에 지방자치단체가 조례를 개정하여 그 골프장을 '공공체육시설'로 명기하였다고 하여 그 골프장이 체육시설의설치·이용에관한법률상의 등록체육시설에서 공공체육시설로 전환된다고 볼 수 없다고 한 사례 [2] 도시계획시설인 생태대중골프장 등을 조성하여 지방자치단체에 기부채납하고 투입한 원금을 회수할 때까지 이를 무상으로 사용하기로 하는 내용의 협약 및 위 시설에 대한 사용·수익 허가에 관한 지방자치단체의 고시에 터잡아, 위 골프장 시설업자가 골프장 부지에 대한 사용·수익권을 갖고 있다고 한 사례 [3] 도시계획시설인 생태대중골프장을 조성하여 기부채납하기로 하고 공사를 완료한 후 시설업자가 골프장의 영업을 개시하기 위한 체육시설업 등록신청을 하였으나 위 골프장이 등록대상이 되는 체육시설에 해당하지 않는다는 실체적 사유를 들어 이를 거부한 경우, 위 신청에 필요한 서류를 제출하지 않았다는 등의 형식적 사유는 당초의 거부처분 사유인 실체적 사유와는 그 기본적 사실관계에 있어 동일성이 없어 이를 새로이 처분사유로 내세울 수 없다고 한 사례

[1]지방자치단체에 기부채납하되 투입한 원금을 회수할 때까지는 시설업자가 사용·수익하기로 한 생태대중골프장에 대하여, 시설업자의 사용·수익권이 소멸하기 전에 지방자치단체가 조례를 개정하여 그 골프장을 '공공체육시설'로 명기하였다고 하여 그 골프장이 체육시설의설치·이용에관한법률상의 등록체육시설에서 공공체육시설로 전환된다고 볼 수 없다고 한 사례. [2]쓰레기 매립지에 도시계획시설인 생태대중골프장 및 이와 관련된 부대시설을 조성하여 지방자치단체에 기부채납하고 투입한 원금을 회수할 때까지 이를 무상으로 사용하기로 하는 내용의 협약을 체결한 경우, 비록 위 골프장 시설업자가 위 협약에서 정한 바와 같이 골프장 시설을 지방자치단체에 기부채납하지 않았고 별도로 지방자치단체로부터 골프장 부지에 대한 사용허가를 받지 않았다 하더라도, 위 협약 및 위 시설에 대한 사용·수익의 허가에 관한 지방자치단체의 고시에 터잡아, 위 골프장 시설업자가 골프장 부지에 대한 사용·수익권을 갖고 있다고 한 사례. [3] 도시계획시설인 생태대중골프장을 조성하여 기부채납하기로 하고 공사를 완료한 후 시설업자가 골프장의 영업을 개시하기 위한 체육시설업 등록신청을 하였으나 위 골프장이 등록대상이 되는 체육시설에 해당하지 않는다는 실체적 사유를 들어 이를 거부한 경우, 위 신청에 필요한 서류를 제출하지 않았다는 등의 형식적 사유는 당초의 거부처분 사유인 실체적 사유와는 그 기본적 사실관계에 있어 동일성이 없어 이를 새로이 처분사유로 내세울 수 없다고 한 사례.

[1] 체육시설의설치·이용에관한법률 제2조 , 제3조, 제6조, 제9조, 제10조, 제11조, 제12조, 제21조, 구 체육시설의설치·이용에관한법률시행령(2004. 3. 17. 대통령령 제18312호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제7조, 제8조, 제10조, 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙 제8조, 제10조, 제16조, 제23조, 지방재정법 제82조, 지방재정법시행령 제83조/ [2] 체육시설의설치·이용에관한법률 제2조, 제3조, 제6조, 제9조, 제10조, 제11조, 제12조, 제21조, 구 체육시설의설치·이용에관한법률시행령(2004. 3. 17. 대통령령 제18312호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제7조, 제8조, 제10조, 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙 제8조, 제10조, 제16조, 제23조, 지방재정법 제82조, 지방재정법시행령 제83조 / [3] 체육시설의설치·이용에관한법률 제2조, 제3조, 제6조, 제9조, 제10조, 제11조, 제12조, 제21조, 구 체육시설의설치·이용에관한법률시행령(2004. 3. 17. 대통령령 제18312호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제7조, 제8조, 제10조, 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙 제8조, 제10조, 제16조, 제23조, 지방재정법 제82조, 지방재정법시행령 제83조

【원고】 서울올림픽기념 국민체육진흥공단 (소송대리인 세계종합법무법인 담당변호사 장중식) 【피고】 서울특별시 마포구청장 (소송대리인 변호사 조현우) 【변론종결】 2005. 3. 4. 【주문】 1. 피고가 2004. 6. 25. 원고에 대하여 한 체육시설업 등록신청 반려처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】주문 기재와 같다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 1989. 3. 31 법률 제4105호로 개정된 국민체육진흥법 제24조에 근거하여 제24회 서울올림픽대회를 기념하고 국민체육진흥을 위한 사업 수행하기 위하여 문화관광부장관으로부터 인가를 받아 설립된 비영리 공익법인으로서 체육시설의 설치·관리 및 이에 따른 부동산의 취득·임대 등 운영사업을 그 목적 사업의 하나로 하고 있다. 나. 서울특별시(이하 '서울시'라고 한다)는 1998. 5.경 서울 마포구 상암동 일대가 서울월드컵경기장 건설부지로 확정되자 그 인근의 쓰레기 매립지였던 난지도 일대를 매립하여 총 5개 공원(평화의 공원, 난지천공원, 난지한강공원, 하늘공원, 노을공원)으로 구성된 105만평 규모의 밀레니엄 공원을 설치하기로 계획하고, 2000. 7. 25. 서울특별시고시 제2000-198호로 위 난지도 일대를 도시계획시설(공원 및 운동장)로 결정하였다. 다. 이에 따라 서울시는 위 5개의 공원 중 노을공원이 조성될 서울 마포구 상암동 482 일원 난지도 제1 매립지 366,500㎡의 기반이 안정화되는 기간 동안 임시용도로서 그 위에 대중체육시설인 대중골프장을 건설하되, 대중골프장의 조성과 관리는 이를 공공단체에게 위탁하기로 계획하고, 2000. 3. 14. 원고에게 난지도 매립지 생태 대중골프장(이하 '이 사건 골프장'이라 한다) 조성 사업의 참여제안서 제출을 요청하였으며, 이에 원고는 2000. 3. 23. 서울시에게 골프장 부가금사업 수익금의 사회 환원의 일환으로 비영리 목적의 대중골프장을 조성하여 국민적 서민체육시설로 운영될 수 있도록 하겠다는 내용의 제안서를 첨부하여 참여의사를 통보하였다. 라. 2001. 7. 20. 서울시와 원고 사이에 난지도 제1 매립지에 생태대중골프장과 골프연습장을 포함한 관련 부대시설 및 주변의 시민이용공간을 조성하여 운영·관리하기로 하는 내용의 '난지도 노을공원 조성·운영에 관한 협약'(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결하였는데, 그 주요한 내용은 아래와 같다. 제1조 (목적) 이 협약은 생태골프장과 부대시설 및 시민이용공간을 공익성 확보·생태적 여건에 충실하게 조성하고 운영·관리하며 시민들이 저렴한 가격으로 이용하게 하기 위하여 서울특별시가 원고에게 노을공원을 조성하고 운영·관리하게 함에 있어 서울시와 원고의 권리·의무 등 필요한 사항을 규정함을 그 목적으로 한다. 제2조 (공원조성토지) ① 서울시는 국민체육진흥법 제20조 제2항의 규정에 의하여 다음 각 호에 해당하는 재산을 원고에게 무상으로 사용·수익하게 하고 원고는 동 재산에 노을공원을 조성하고 운영·관리한다. 1. 재산의 위치 : 서울 마포구 상암동 482 일원(1 매립지 상부전체 및 하부 일원) 2. 재산의 면적 : 367,000㎡ 제3조 (공원의 조성 등) ① 원고는 사업대상지에 대한 서울시의 기본계획을 토대로 노을공원의 기본·실시설계와 안정화사업의 식생층 이후부터의 공사를 서울시의 승인을 받아 시행하며, 현장여건의 변동에 따라 설계 및 공사내용의 일부를 변경할 필요가 있는 때에도 서울시의 승인을 받아 시행한다. ④ 원고는 노을공원을 조성함에 있어 개별법에 의한 각종 인·허가 및 환경성 검토와 교통영향평가를 받아야 하며 서울시는 원고가 사업추진을 원활히 할 수 있도록 인·허가에 적극 협조하여야 한다. 제4조 (시설 등의 기부) 원고는 노을공원의 시설을 준공하는 즉시 그 준공된 건축물 및 시설물 등을 서울시에게 기부하여야 한다. 제5조 (사용허가) ① 서울시는 원고에게 노을공원시설의 조성을 위한 공사기간 동안 그에 필요한 토지를 무상으로 사용하게 한다. ② 원고는 제4조의 규정에 의하여 기부한 재산을 운영·관리하되 그 재산 및 사용토지에 대한 무상사용 허가기간은 투자비(투자비란 조성 완료시까지 투입한 자금의 원금을 말하며 금융비용은 제외함)의 회수기간까지로 한다. ③ 제2항의 규정에 의한 무상사용 허가기간은 3년마다 갱신하되 최초의 허가일로부터 20년을 초과할 수 없다. ④ 제3항의 규정에 의한 허가기간은 서울시가 원고로부터 수익분석자료를 제출받아 객관적인 검토를 거쳐 갱신한다. 제8조 (골프장 이용료) ① 생태골프장 이용료(9홀 기준)는 저렴하게 하여야 하며 물가상승 등의 요인으로 인상이 불가피할 경우에는 문화관광부장관에게 승인을 신청하기 전에 서울시와 협의하여야 한다. ② 원고는 개장시점의 골프연습장의 이용료를 정함에 있어 서울시의 협의를 거쳐 문화관광부장관의 승인을 받아야 하며, 이용료를 인상하고자 하는 경우에는 제1항의 규정을 적용한다. 마. 원고는 2002. 3.경 난지도 제1 매립지 상부 복토공사를 완료하고, 이 사건 협약서 제3조 제4항 및 구 환경정책기본법(2002. 12. 30. 법률 제6846호로 개정되기 전의 것) 제11조에 의한 사전환경성검토 협의를 거친 다음, 2003. 1. 7. 피고에게 이 사건 협약서 등을 첨부하여 이 사건 골프장에 대한 사업계획승인신청서를 제출하였고, 한편 서울시는 2003. 1. 6. 피고에게 이 사건 골프장이 환경영향평가 및 재해영향평가의 대상으로 볼 수 없다는 취지의 통보를 하였다. 바. 피고는 2003. 1. 27. 원고에 대하여 체육시설의설치·이용에관한법률(이하 '체육시설법'이라 한다) 제12조, 같은법시행령 제10조에 의하여 이 사건 골프장의 조성 사업계획을 승인하였고, 그 무렵 원고는 이 사건 골프장의 조성공사에 착수하였다. 사. 원고는 골프장 이용료에 관한 이 사건 협약서 제8항의 규정과는 별도로 서울시에 대하여 골프장 이용료는 개장하는 때를 기준으로 1인당 15,000원 정도로 할 계획임을 확약하여 주었는데, 이 사건 협약 당시 이 사건 골프장의 조성 사업비를 84억 원 정도로 예상하였으나, 쓰레기 매립장이라는 부지의 특성상 지반강화 공사비 등이 증가하고, 환경단체의 요구에 의하여 환경보존 및 시설보완 공사비 등이 추가 소요되어 총 공사비가 150억 원에 이르자, 2003. 9.경부터 서울시에게 이 사건 골프장 이용료를 라운드 당 주중 33,000원, 주말 39,000원, 골프연습장 이용료를 1시간 당 13,000원 등으로 현실화시켜 줄 것을 요청하면서, 그 적정이용료에 대한 검토보고서를 제출하였다. 아. 이에 대하여 서울시는 2004. 3.경 원고에게 기존 협의대로 우선 골프장 이용료를 15,000원으로 하여 개장하되 투자비가 증가된 점을 감안하고 공인회계법인 등의 실사를 거쳐 인상하기로 하며 이용료 등에 관하여 서울시 조례로 정할 예정임을 통보하면서 양자 사이에 협의가 계속되었으나 그 합의에는 이르지 못하였다. 자. 한편, 서울시는 2004. 2. 14. 피고가 원고로부터 이 사건 골프장 부지에 대한 서울시의 사용승낙서를 받지 아니한 채 이 사건 골프장에 대한 사업계획승인을 한 것은 위법하므로 피고에게 그 승인을 직권취소하도록 권고하였는데, 이에 대하여 피고는 위 사업계획의 승인 당시 서울시와 협의하여 처리하였고 이 사건 협약서의 규정상 원고가 서울시로부터 그 사용승낙을 받았다고 볼 수 있어 사업계획승인을 한 것이고 공사가 거의 완료된 상태이므로 사업계획승인을 취소할 수는 없다고 하였으며, 피고와 서울시 사이에 원고가 이후 체육시설업 등록신청을 하는 경우 피고가 이를 수리하지 않기로 하는 협의가 이루어졌다. 차. 원고는 2004. 3. 31. 같은 법 제11조 제1항, 같은법시행규칙 제8조에 정한 시설기준에 따라 이 사건 골프장 등의 준공을 완료하고, 2004. 6. 30. 피고로부터 준공검사필증을 교부받았다. 카. 그러던 중 서울시는 2004. 3. 30. 서울시 의회의 의결을 거쳐 서울특별시조례 제4185호로 서울시립체육시설에 이 사건 골프장을 추가하고, 그 운영 및 관리를 원고에게 위탁하며, 이 사건 골프장 시설의 이용료를 라운드 당 15,000원, 골프연습장 1시간 당 8,000원으로 정하는 등의 내용으로 서울특별시립체육시설설치및운영에관한조례(이하 '이 사건 개정조례'라 한다)를 개정하여 공포하였다. 타. 원고는 2004. 6. 1. 이 사건 골프장의 영업을 개시하기 위하여 피고에게 체육시설법 제12조에 의하여 이 사건 골프장에 대한 체육시설업 등록신청을 하였는데, 서울시는 2004. 6. 21. 국토의계획및이용에관한법률 제98조, 같은법시행령 제102조에 의하여 서울특별시공고 제2004-692호로 도시계획시설사업(운동장조성)공사완료를 공고하면서 이 사건 골프장은 지방자치법 제135조, 체육시설법 제6조, 서울시의 이 사건 개정조례에 의거하여 '공공체육시설'임을 명시하였고, 피고는 2004. 6. 25. 다음과 같은 취지의 사유로 위 등록신청을 반려하는 처분(이 사건 반려처분)을 하였다. (1) 피고가 2003. 1. 27. 이 사건 골프장에 관하여 위와 같이 체육시설법 제12조에 정한 사업계획승인을 하였으나 그 뒤 원고가 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 도시계획시설사업으로 추진하여 공공성이 더욱 강화되었고, 위와 같이 서울시의 도시계획시설사업 공사완료 공고에서 이 사건 골프장이 '공공체육시설'로 명시됨에 따라 피고의 원고에 대한 위 사업계획승인은 실효되었다. (2) 이 사건 개정조례가 이 사건 골프장을 시립체육시설로 규정하고 그 이용료를 정하였으며, 위 도시계획시설사업 공사완료 공고에서 '공공체육시설'로 명시한 이상 이 사건 골프장은 공공체육시설이라고 볼 것이므로 체육시설업으로 등록될 수 없다. (3) 이 사건 골프장의 토지는 서울시 소유이며, 상부시설물도 기부채납시 서울시 소유의 행정재산이 된다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 4, 갑 9의 1, 2, 3, 을 7의 1, 2, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 반려처분의 적법 여부 가. 피고의 주장 (1) 주위적 주장 이 사건 골프장의 부지가 서울시 소유이며, 상부시설물도 기부채납시 서울시 소유의 행정재산이 되고, 도시계획시설사업으로 추진되고 그 공사완료 공고에서 '공공체육시설'로 명시되었으며 이 사건 개정조례가 이 사건 골프장을 시립 체육시설로 규정하고 그 이용료를 정하였으므로 이 사건 골프장은 공공체육시설로서 등록대상이 될 수 없고, 원고는 공익법인으로서 이 사건 골프장을 설치·경영하는 데 있어서 영리의 목적이 없으며 또한 이 사건 골프장 부지는 서울시 소유이므로 체육시설업 등록을 위하여 원고로서는 그 사용·수익권을 가지고 있어야 할 것인데 서울시가 이 사건 협약을 하면서 원고에 대하여 위 토지의 사용·수익권을 부여하기로 하고 있다고 하더라도 별도의 행정처분으로써 원고에 대하여 위 토지의 사용허가를 하지 아니한 이상 원고로서는 위 토지의 사용·수익권을 가지지 못한다고 할 것이어서, 체육시설업 등록을 위한 요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 반려처분은 적법하다. (2) 예비적 주장 원고가 타인의 토지 위에 설치된 이 사건 골프장에 관하여 체육시설업등록을 신청함에 있어서 체육시설법 제21조 제1항, 같은법시행령 제20조 제1항, 같은법시행규칙 제23조 제2항 제1호에 정한 부동산등기부등본과 그 부동산의 임대계약서 등 사용권을 증명할 수 있는 서류 등 구비서류를 제출하지 아니하였고, 따라서 이 사건 등록신청은 등록의 형식적 요건을 갖추지 못한 것이므로 이를 받아들이지 아니한 이 사건 반려처분은 결국 적법하다. 나. 주위적 주장에 대한 판단 (1) 이 사건 골프장이 공공체육시설인지 여부 체육시설법 제2조, 제3조, 제5조 내지 제9조, 같은법시행령 제2조에는 '체육시설'이라 함은 체육활동에 지속적으로 이용되는 시설과 그 부대시설을 말하고, 체육시설의 종류는 운동종목에 따라 골프장, 골프연습장, 궁도장, 게이트볼장, 농구장, 당구장 등으로 규정되어 있으며, 국가와 지방자치단체는 공공체육시설인 국내·외 경기대회의 개최와 선수훈련 등에 필요한 운동장·체육관 등 전문체육시설, 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설 등을 대통령령이 정하는 바에 따라 설치·운영하여야 하고, 그 체육시설의 운영 및 관리를 개인 또는 단체에 위탁할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 체육시설법 제2조, 제10조, 같은법시행령 제2조에 의하면, '체육시설업'이라 함은 영리를 목적으로 체육시설을 설치·경영하는 업을 말하고, 체육시설업은 등록체육시설업(골프장업, 스키장업 등), 신고체육시설업(수영장업, 체육도장업, 볼링장업 등) 및 등록이나 신고를 요하지 아니하는 체육시설업(탁구장업, 롤러스케이트장업 등)으로 구분된다. 따라서 체육시설은 그 설치·운영의 주체가 국가 또는 지방단체이거나 그로부터 운영 및 관리를 위탁받은 개인 또는 단체인 경우에는 공공체육시설로 된다고 할 것이고, 그 설치·운영의 주체가 개인 또는 단체이고 영리를 목적으로 하는 경우에는 체육시설업의 대상이 되며, 그 체육시설이 대중골프장인 경우에는 사업개시를 위하여 등록을 필요로 한다 할 것이다. 살피건대, 이 사건 협약서 제2조, 제5조 및 제8조에 의하면, 서울시는 국민체육진흥법 제20조 제2항에 의하여 이 사건 골프장 등이 조성되는 매립지 일원을 원고에게 무상으로 사용·수익하게 하고 있고, 원고가 그 일원에 이 사건 골프장 등 노을공원을 조성하여 서울시에 기부채납하되 투입한 원금을 회수할 때까지 이를 무상으로 사용하여 운영·관리하도록 규정하고 있어 서울시가 이 사건 골프장의 운영과 관리만을 원고에게 위탁한 것으로 보기 어렵고, 오히려 원고가 설치하고 서울시에 기부채납한 이 사건 골프장에 관하여 서울시가 원고에게 그 투입한 원금을 회수할 때까지 독점적으로 무상 사용ㆍ수익할 수 있는 권리를 설정하여 준 것이며, 그 반면으로서 서울시는 그 기간 동안에는 공공시설로서의 용도에 직접 사용하지 않기로 하였다고 봄이 상당하다. 그리고 구 환경정책기본법 제11조 제2항, 제4항, 같은법시행령 제3조 제1항 [별표 2]에 의하면 이 사건 골프장이 공공체육시설인 생활체육시설로서 예정된 것이었다면 그 행정계획을 수립할 당시 환경부장관과의 협의가 필요 없었음에도 불구하고, 이 사건 협약서 제3조 제4항에는 원고로 하여금 환경성검토를 하도록 하였으며, 서울시에 제출된 원고의 사업계획서에는 처음부터 이 사건 골프장이 체육시설법 제10조가 정한 등록체육시설에 해당함을 전제로 같은 법 제12조가 정한 골프장사업계획의 승인신청을 하기로 예정되어 있었고, 실제로도 그 사업계획에 따라 피고에게 이 사건 골프장의 사업계획승인신청을 하여 그 승인을 받은 점에 비추어 보아도 원고와 서울시 사이에서는 이 사건 골프장이 공공시설로서가 아니라 등록체육시설로서 원고의 독점적인 사용ㆍ수익에 제공될 것임을 예정하고 있었다 할 것이다. 또한, 국토의계획및이용에관한법률 제92조 제1항 제22호에 의하면 도시계획시설사업 실시계획의 인가로 인·허가를 받은 것으로 보는 경우로 체육시설법 제12조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 포함시키고 있어 등록체육시설도 도시계획시설에 포함된다고 봄이 상당하다. 나아가, 체육시설법 제2조 제2호에서 말하는 영리의 목적이라 함은 반드시 수지의 차액으로서 이익을 실현하는 것을 목적으로 할 필요는 없고 공익적 목적이 병존하더라도 널리 체육시설의 이용에 대한 대가를 취득하는 경우도 포함하는 것이고, 특히 원고가 이 사건 골프장의 조성사업에 참여하면서 서울시에게 이 사건 골프장의 부가사업 수익금을 사회 환원하겠다는 취지의 제안서를 제출한 점에 비추어 보더라도, 원고가 이 사건 골프장을 설치·운영함에 있어 영리의 목적이 없다고 단정할 수 없다 할 것이다. 이와 같이 원고가 이 사건 골프장의 조성에 참여한 경위, 그 조성과 관리를 규정한 이 사건 협약서의 내용, 이 사건 골프장의 사업계획의 승인 및 관련 규정의 내용 등에 비추어 볼 때, 이 사건 골프장은 원고의 사용·수익기간이 만료되어 서울시에 반환된 이후 서울시가 이를 관리·운영하게 될 때에는 생활체육시설 등의 공공체육시설이 될 수 있고 또한 그렇게 예정되어 있지만, 적어도 원고가 이를 관리·운영하는 기간 동안에는 등록체육시설인 대중골프장에 해당한다고 봄이 상당하다 할 것이다. 이와 같이 이 사건 골프장은 최종적으로는 생활체육시설 등 공공체육시설로서의 사용이 예정되어 있는 시설이나, 원고가 이를 사용·수익할 수 있는 기간 동안에는 등록체육시설에 해당하고, 따라서 서울시는 원고의 위와 같은 사용·수익권이 소멸하여 이 사건 골프장이 생활체육시설이 된 이후에나 그 운영·관리에 관한 조례를 제정할 수 있음에도 이 사건 협약을 그대로 둔 채 앞서 본 바와 같이 원고와 사이에 이용료에 관한 갈등이 있다는 등의 내외적인 상황변화를 계기로 이 사건 개정조례를 제정하였다 한 들 이로써 이 사건 골프장이 등록체육시설에서 공공체육시설로 전환된다고 볼 수도 없다 할 것이다. (2) 원고의 이 사건 골프장 부지에 대한 사용·수익권 유무 이 사건 협약서 제2조는 서울시는 국민체육진흥법 제20조 제2항의 규정에 의하여 이 사건 골프장 부지를 원고에게 무상으로 사용·수익하게 하여 원고로 하여금 이 사건 골프장 등 노을공원을 조성한 다음 이를 운영·관리할 수 있도록 하였고, 한편 국민체육진흥법 제20조 제2항은 국가 또는 지방자치단체가 국민체육진흥기금의 조성을 지원하기 위하여 기금관리기관인 원고 등에 국유 또는 공유의 시설·물품 기타 재산을 그 용도 또는 목적에 지장을 주지 아니하는 범위 안에서 무상으로 사용·수익하게 하거나 대부할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 국토의계획및이용에관한법률 제92조 제1항에 의하면, 건설교통부장관 또는 시·도지사가 도시계획실시사업에 관한 실시계획의 작성 또는 인가를 함에 있어서 당해 실시계획에 대한 지방재정법 제82조 제1항 제1호의 규정에 의한 사용·수익의 허가 등에 관하여 제3항의 규정에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 갑 11호증의 기재에 의하면 서울시는 이 사건 골프장 조성사업 등에 대하여 2000. 7. 25. 서울특별시고시 제2000-198호로 도시계획시설(공원)결정을 고시하였고, 2004. 3. 20. 서울특별시고시 제2004-84호로 도시계획시설사업(운동장조성)실시계획인가를 하면서 지방재정법 제82조 제1항 제1호의 규정에 의한 사용·수익의 허가 등 국토의계획및이용에관한법률 제92조의 사항은 별도의 행정행위 없이 서울시와 해당 행정기관 및 부서의 협의에 의해 갈음한다고 고시하였음을 알 수 있다. 이와 같은 관련 규정과 위 고시의 내용을 종합하여 보면, 원고가, 비록 이 사건 협약서 제4조에서 정한 바와 같이 이 사건 골프장 시설을 서울시에 기부채납하지 않았고 별도로 서울시로부터 이 사건 골프장 부지에 대한 사용허가를 받지 않았다 하더라도, 이 사건 협약서 제2조 및 위 고시에 터잡아 이 사건 골프장 부지에 대한 사용·수익권을 갖고 있다 할 것이다. 따라서 피고의 주위적 주장은 모두 이유 없다 할 것이다. 다. 예비적 주장에 대한 판단 일반적으로 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적인 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 아니한 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다 할 것이다( 대법원 1999. 11. 26. 선고 97누13474 판결). 그런데 피고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 골프장이 등록대상이 되는 체육시설에 해당하지 않는다는 등의 실체적 사유들 들어 원고의 이 사건 신청을 반려하였고, 그 신청에 필요한 서류를 제출하지 않았다는 등의 형식적 사유는 거부처분의 사유로 삼지 않았다. 따라서 이와 같은 형식적 사유는 당초의 거부처분 사유인 실체적 사유와는 그 기본적 사실관계에 있어 동일성이 없다고 할 것이므로, 이를 새로이 처분사유로 내세우는 것은 앞서 본 법리상 허용되지 아니한다고 할 것이다(체육시설의 등록신청서에 첨부하여야 할 서류를 규정한 체육시설법시행규칙 제23조 제2항 제1호 단서에서 등록체육시설이 타인 소유인 경우라도 사업계획승인을 얻은 당시와 비교하여 변동이 없는 때에는 그 부동산의 임대계약서 등 사용권을 증명할 수 있는 서류의 제출을 생략할 수 있다고 규정하고 있음에 비추어 원고로서는 이 사건 사업계획승인을 얻을 당시와 비교하여 변동이 없는 경우에 해당하여 위 서류의 제출을 생략할 수 있는 것으로 보인다). 결국 피고의 예비적 주장도 이유 없다 할 것이다 라. 소 결 그렇다면 이 사건 골프장은 등록체육시설업에 해당하고 그 사업계획의 승인을 얻은 원고가 시설기준에 적합한 시설을 갖춘 다음 그 사업의 개시를 위하여 체육시설업 등록을 신청을 하였음에도 불구하고, 피고가 이를 수리하지 아니하고 반려한 것은 관련 법령 등을 오해함에 비롯된 것으로서 위법하다 할 것이다. 4. 결 론 따라서 원고의 청구는 이유 있으므로 주문과 같이 판결한다. 판사 민중기(재판장) 김정숙 이성호