대구염색산업단지관리공단 발주 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 피심인 주식회사 효성 및 엘에스일렉트릭 주식회사는 대구염색산업단지관리공단이 발주하는 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다. 2. 피심인 일진전기 주식회사가 대구염색산업단지관리공단이 발주한 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 혐의에 대해서는 심의절차를 종료한다. 3. 피심인 효성중공업 주식회사 및 엘에스일렉트릭 주식회사는 다음 각호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다. 가. 과징금액 1) 효성중공업 주식회사 : 104,000,000원 2) 엘에스일렉트릭 주식회사 : 48,000,000원 나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내 다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국

1. 기초사실 가. 피심인들의 적격성 및 일반현황 1) 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 효성, 효성중공업 주식회사, 엘에스일렉트릭 주식회사 및 일진전기 주식회사 1 는 정보통신공사업, 전기공사업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 2 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 한편, 효성은 이 사건 공동행위(2016. 6월) 이후인 2018. 6. 4. 존속회사인 효성과 신설회사인 효성중공업으로 분할되었는데, 존속회사인 효성은 현재 지주회사로서 투자사업 부문을 영위하고 있으나, 이 사건 공동행위 당시에는 이 사건과 관련된 정보통신공사업, 전기공사업 등을 영위하였던 자로서 이 사건 피심인에 해당한다. 3 또한, 법 제55조의3 제3항에 따라 법 위반 사업자가 분할되는 경우 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 분할 전 법 위반행위를 분할로 설립된 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있는 바, 2018. 6. 4. 분할ㆍ설립 이후 이 사건 공동행위와 관련된 정보통신공사업, 전기공사업 등을 담당하고 있는 효성중공업도 이 사건 피심인으로 본다. 2) 피심인 일반현황 4 피심인들의 일반현황은 다음 기재와 같다. 피심인들의 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) * 피심인 제출자료 및 키스라인(KISLINE) 나. 대구염색산업단지관리공단 일반현황 5 대구염색산업단지관리공단(이하 '대구염색공단’이라 한다)은 1981년 대구염색산업단지의 유지관리와 입주 기업의 근대화 사업 등을 촉진하기 위하여 설립된 공단으로 산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따라 대구광역시로부터 대구염색산업단지의 관리업무를 위임받아 수행하고 있다. 6 대구염색공단은 발전소에서 생산되는 전기, 증기(스팀) 등을 입주업체에게 공급하고 받는 대가를 주요 소득원으로 하며, 주요 업무는 다음 기재와 같다. 주요업무 현황 7 대구염색공단의 연도별 예산, 단지 및 공동이용시설 현황은 각각 다음 및 기재와 같다. 연도별 예산 현황 (단위: 억 원) * 대구염색공단 제출자료 단지 및 공동이용시설 현황 (2025. 1. 31. 기준) 3 * 대구염색공단 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 전기공사의 개념 8 전기공사란 전기설비, 전기계장설비, 신호표지, 신ㆍ재생에너지 설비 중 전기를 생산하는 설비 등을 설치ㆍ유지ㆍ보수하는 공사 및 이에 따른 부대공사를 말한다. 9 전기공사의 범위는 크게 ① 발전ㆍ송전ㆍ변전 및 배전설비공사, ② 산업시설물, 건축물 및 구조물의 전기설비공사, ③ 도로, 공항 및 항만 전기설비공사, ④ 전기철도 및 철도신호 전기설비공사, ⑤ 그 밖의 전기설비공사로 구분되는데, 각각의 공사 종류는 다음 기재와 같다. 전기공사의 종류 * 전기공사업법 시행령 [별표1] 2) 시장현황 10 전기공사업을 수행하기 위해서는 전기공사업법 제4조 및 같은 법 시행령 제6조에 따라 시ㆍ도지사에게 등록 신청을 하여야 하며, 이러한 절차를 거쳐 등록된 사업자만이 사업을 수행할 수 있다. 11 한편, 전기공사업법 제31조 제3항은 발주자가 적절한 전기공사업자를 선정할 수 있도록 하기 위하여 산업통상자원부장관은 전기공사업자의 신청을 받으면 같은 법 시행규칙에서 정하는 바에 따라 그 전기공사업자의 전기공사실적ㆍ자본금ㆍ기술능력 및 신인도 등에 의한 시공능력을 평가하여 공시하여야 할 것을 규정하고 있다. 12 동시에, 전기공사업법 제32조 제2항은 위 시공능력의 평가ㆍ공시 및 정보의 제공에 관한 업무를 협회에 위탁할 것을 규정하고 있는데, 이에 따라 한국전기공사협회에서는 매년 7. 31. 당해 연도 전기공사업자들의 시공능력을 공시하고 있다. 3) 시장규모 13 한국전기공사협회에서 제공하는 2016년도 전기공사업 통계자료에 의하면 연도별 전기공사업자 수는 다음 기재와 같다. 연도별 전기공사업자 현황 (단위: 개사) * 한국전기공사협회 통계 자료 14 발주기관별로 2016년도 기준 공사규모를 살펴보면, 다음 기재와 같이 1위는 민간부문으로 14조 8,641억 원(점유율 61.6%), 2위는 공공기관으로 3조 8,255억 원(점유율 15.9%), 3위는 한국전력으로 3조 2,154억 원(점유율 13.3%), 그 다음으로는 지방자치단체, 정부기관 순으로 나타난다. 발주기관별 공사규모 현황 (단위: 건, 백만 원) 15 계약방법별로 2016년도 기준 공사규모를 살펴보면, 다음 기재와 같이 1위는 민간부분의 소규모공사에 해당하는 수의계약 공사로 7조 8,130억 원(점유율 32.4%), 2위는 일반경쟁 공사로 7조 7,720억 원(점유율 32.2%). 3위는 제한경쟁 공사로 5조 190억 원(점유율 20.8%), 그 다음으로는 지명경쟁 공사 순으로 나타났다. 계약방법별 공사규모 현황 (단위: 건, 백만 원, %) * 한국전기공사협회 통계 자료 4) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰 개요 16 이 사건 입찰은 발전소 배전반 판넬 교체공사 시공업자를 선정하는 입찰로서 사업 개요는 다음 기재와 같다. 4 * 대구염색공단 제출자료, 소갑 제1-1호증 내지 제1-11호증 나) 입찰 방식 17 이 사건 입찰은 제한경쟁 입찰이었는데, 대구지역 업체가 아닌 경우에는 대구지역 업체와 출자비율 20% 이상의 컨소시엄으로 입찰에 참여할 것 등 발주처가 제시한 입찰참가자격 요건을 충족할 수 있는 업체는 매우 한정적이어서 발주처가 3~5개 업체를 지명하여 진행하는 지명경쟁 입찰과 별반 다르지 않았다. 18 또한, 이 사건 입찰에는 현장설명회에 참석한 업체들만 입찰에 참여할 수 있었는데, 현장설명회는 2016. 6. 16. 10:00 대구염색공단 3층 소회의실에서 개최되었으며, 현장설명회에 참석한 업체들은 이 사건 입찰에 참여하는 경쟁업체 수를 파악할 수 있었다. 19 입찰은 현장설명회 참석 대상자들이 입찰일 당일에 대구염색공단에 입찰견적서를 직접 제출하는 방식으로 이루어졌으며, 낙찰자는 입찰 참여 업체 중 투찰가격을 설계금액 이내 최저가로 제출한 업체로 선정되었다. 다) 입찰 절차 20 이 사건 입찰의 절차는 다음 기재와 같다. 입찰 절차 21 먼저, 대구염색공단은 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰 건과 관련하여 2016. 6. 8. 자신의 홈페이지에 최초로 입찰공고를 게시하였고, 이후 2016. 6. 13. 입찰참가 자격 요건 중 대구지역 업체와 컨소시엄(지분 20%이상)을 구성하여야 한다는 요건을 추가하여 수정공고를 게시하였다. 22 다음으로 피심인들은 2016. 6. 16. 10:00 대구염색공단이 자신의 사무실(대구)에서 개최한 현장설명회에 참석하였고, 이 자리에서 대구염색공단은 참가업체들에게 견적서(입찰서) 제출일시, 낙찰자 선정방법(설계금액 이하 최저가 낙찰제), 공사범위, 공사기간 등을 통지하였다. 23 이후 입찰 참여자들이 2016. 6. 23. 13:30까지 대구의 대구염색공단 사무실 3층 소회의실에 입찰견적서를 직접 제출한 후 견적서 개찰에 입회하였다. 라) 입찰 결과 24 이 사건 입찰의 개찰 결과, 다음 기재와 같이 피심인들 중 효성 5 과 엘에스 2개사만 입찰에 참여하였고, 그 중 최저가로 투찰한 효성이 낙찰업체로 선정되어 2016. 7. 25. 대구염색공단과 공사도급계약을 체결하였다. 25 한편, 일진전기는 입찰 전날인 2016. 6. 22. 대구염색공단에 입찰포기 공문을 제출하고 입찰에 불참하였다. 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) * 피심인 제출자료, 발주처 제출자료, 소갑 제1-9호증 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 26 효성 및 엘에스 6 는 대구염색공단이 2016. 6. 23. 실시한 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참가자(이하 '들러리’라 한다) 및 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 2) 합의 배경 27 대구염색공단은 2013년경 실시한 발전소 환경설비 관련 공사 입찰은 턴키계약방식 7 으로 사업수행자를 선정하였으나, 2016년 5월에서 8월 사이에 실시한 발전소 환경설비 관련 공사 입찰은 설계ㆍ감리 용역, 배전반 판넬 교체공사 및 전기통신 설비공사 등 3개 입찰로 분리 발주하였다. 28 효성은 2014년경 대구염색공단이 발주한 2호기 터빈발전기 비율 차등계전기 구매 건 및 단방향 보호계전기 교체공사 등 발전소 환경설비 관련 시설공사를 직접 수행한 경험이 있어 대구염색산업단지의 현장여건과 직원들을 잘 알고 있었고, 이를 토대로 이 사건 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰 건에 대해 사전영업 8 을 한 상황이었다. 29 또한, 효성 ㅇㅇㅇ 과장과 피심인 외 녹색전기엔지니링 ㅇㅇㅇ 이사는 2016. 1월경 대구염색공단을 방문하여 동 공단의 ㅇㅇㅇ 기술이사 및 ㅇㅇㅇ 발전본부장과 면담을 가졌는데, 그 자리에서 ㅇㅇㅇ 발전본부장은 공단의 ㅇㅇㅇ 계전팀장에게 이 사건 관련 공사 9 를 진행하기 위하여 효성의 도움을 받아 특기시방서를 마련하라고 지시하기도 하는 등 이 사건 공사의 시공업체로 효성을 내정하였다 10 . 30 이 사건 입찰 실시 전부터 대구염색공단으로부터 이 사건 공사의 시공업체로 내정된 효성은 입찰 실시(2016. 6. 23.) 전에 이미 효성 내부에서 수주보고서 결재를 완료(2016. 5. 20.)하였고, 이 사건 공사에 사용될 배전반 판넬 제작의뢰를 위한 외주업체를 선정(2016. 5. 23.)하였으며, 대구염색공단에 승인용 사양서 초안을 송부(2016. 6. 8.)하였고, 배전반 판넬 제작 설계를 위한 현장조사를 실시(2016. 6. 9.)하는 등 이 사건 공사 실시를 위한 사전 작업을 진행하였다. 31 또한, 효성은 이 사건 공사의 시공업체로 내정된 상태에서 유찰 및 저가수주를 방지하기 위해 형식적으로 입찰에 참가할 들러리 사업자가 필요하다고 판단하였고, 이에 따라 엘에스에 이 사건 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 요청하였고 엘에스가 이를 수락함에 따라 이 사건 합의가 성립하게 되었다. 3) 구체적 합의 내용 및 실행 32 대구염색공단의 이 사건 입찰 담당자인 ㅇㅇㅇ 팀장은 2016년 1월경 효성을 이 사건 공사의 시공업체로 내정한 후, 2016년 3월경 입찰방식 등에 관한 전반적인 검토자료를 효성 ㅇㅇㅇ 과장에게 요청하였다. 이에 따라 효성 ㅇㅇㅇ 과장은 이 사건 입찰을 지명경쟁입찰로 실시할 것을 제안하고, 지명업체로는 효성, 엘에스 및 일진전기를 각각 추천 11 하였다. 33 이후 대구염색공단은 2016. 6. 23. 이 사건 입찰을 실시하였으며, 효성 ㅇㅇㅇ 과장은 이 사건 입찰 실시 전인 2016. 3월에서 5월 사이에 엘에스 ㅇㅇㅇ 대리에게 연락하여 이 사건 입찰에 들러리로 참여해줄 것을 요청하였고, 엘에스 ㅇㅇㅇ 대리는 이에 동의하였다 12 . 34 효성 ㅇㅇㅇ 과장과 엘에스 ㅇㅇㅇ 대리가 이 사건 입찰에서 효성을 낙찰예정자로 결정하고 엘에스는 입찰에 들러리로 참여하기로 합의하였다는 사실은 다음과 같은 간접증거들을 통해 입증되며, 효성 및 엘에스는 심의 과정에서 해당 합의 사실을 모두 인정하였다. 35 첫째, 위 1. 다. 4) 나)에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 입찰은 공고 진행 중 대구지역 업체와 출자비율 20% 이상의 공동이행방식(컨소시엄)으로 참여하여야 한다는 조건이 추가되었는데, 이에 따라 효성 ㅇㅇㅇ 과장은 이미 효성과 컨소시엄을 구성한 광덕전력에게 엘에스와 컨소시엄을 구성할 수 있는 다른 업체 추천을 요청하였고, 이후 광덕전력이 추천한 신천전설이 엘에스와 컨소시엄을 구성하게 되었다. 36 둘째, 이 사건 입찰 참가를 위해 효성 및 엘에스는 현장설명회 다음날인 2016. 6. 17.부터 입찰일 전날인 2016. 6. 22.까지 6일간의 기간 중 입찰보증보험증권을 발급받아 대구염색공단에 제출하여야 했는데, 2개 사 모두 같은 날인 2016. 6. 21.에 입찰보증보험증권을 발급받았다. 37 또한, 일반적인 경쟁입찰의 입찰참가자들은 투찰금액 노출을 막기 위해 통상 발주처가 요구하는 입찰보증금액보다 여유있는 금액으로 입찰보증보험증권을 발급받는 것이 일반적 13 이나, 효성 및 엘에스는 모두 정확하게 자신의 투찰금액의 5%에 해당하는 금액을 보증금으로 설정 14 하여 입찰보증보험증권을 발급받았다. 38 셋째, 엘에스는 ① 대구염색공단이 제공한 공내역서에 수량이 누락되어 있었는데도 이에 대해 대구염색공단에 아무런 문의를 하지 않았고 15 , ② 가격산정을 위해 필수적인 분산제어시스템 업무지원 비용에 대한 견적요청도 하지 않았으며 16 , ③ 이 사건 공사에 대해 아무런 지식이 없는 직원을 이 사건 입찰 담당자로 지정하였는 바, 이와 같은 엘에스의 행태는 엘에스가 이 사건 입찰에 형식적으로 참가하였다는 사실을 보여준다. 39 위와 같은 합의를 실행한 결과, 이 사건 입찰은 다음 기재와 같이 효성이 최저가 업체로 선정되어 낙찰자로 결정되었고, 효성과 대구염색공단은 2016. 7. 25. 공사도급계약을 체결하였다. 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) * 대구염색공단 제출자료, 소갑 제1-9호증 4) 일진전기 관련 행위사실 40 일진전기는 이 사건 입찰 참가를 위해 17 2016. 6. 13. 도급한도액 증명서를 발급받고, 2016. 6. 14. 대구지역업체인 성도전기와 공동수급협정을 체결하였으며, 같은 날 현장설명회 참가를 위한 참가신청서를 작성하는 등 입찰 참가 준비 절차를 진행하였고, 2016. 6. 16. 이 사건 공사 관련 현장설명회에 참석하였으나, 입찰 실시 1일 전인 2016. 6. 22. 대구염색공단에 입찰 포기 공문을 제출 18 한 후 입찰에 불참하였다. 5) 근거 41 위 2. 가. 1) 내지 4)와 같은 사실은 소갑 제1-3호증, 소갑 제1-8호증, 소갑 제1-9호증, 소갑 제1-10호증 내지 소갑 제1-14호증, 소갑 제1-19호증, 소갑 제1-20호증, 소갑 제1-21호증, 소갑 제1-26호증, 소갑 제1-27호증, 소갑 제1-37호증 내지 소갑 제1-39호증, 소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-29호증 및 심의 과정에서의 효성, 엘에스 및 일진전기의 진술 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 43 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다 19 . 44 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다 20 . (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 45 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 46 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 47 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다 21 . 48 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다 22 . 다) 공동행위의 시기와 종기 49 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다 23 . 50 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다 24 . 51 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다 25 . 52 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다 26 . 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 53 위 2. 가. 1) 내지 3)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 관련 증거자료 및 심의 과정에서의 효성 및 엘에스의 진술 내용 등을 종합적으로 고려할 때, 효성 및 엘에스는 대구염색공단이 실시한 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 54 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다 27 . 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다 28 . 55 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다 29 . 56 따라서 이 사건 관련시장은 대구염색공단이 실시한 발전소 배전반 판넬 교체공사 입찰시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 57 효성 및 엘에스의 위 2. 가. 1) 내지 3)의 행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 58 첫째, 효성 및 엘에스는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등에 대하여 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 59 둘째, 이 사건 공동행위는 해당 입찰시장에서 유찰을 방지하고 경쟁을 회피함으로써 인위적으로 유효한 입찰을 성립시키고 낙찰예정자인 효성이 가격 경쟁 없이 낙찰받을 수 있도록 하기 위한 목적으로 행해졌다. 60 셋째, 효성 및 엘에스의 합의로 인해 낙찰예정자인 효성이 실질적인 경쟁 없이 이 사건 입찰에서 낙찰자로 결정되었는 바, 결국 이 사건 입찰에서의 낙찰률을 높이는 결과를 가져오게 되었고, 이로 인해 발주처 및 공단 입주기업들의 비용부담으로 이어지게 되었으므로 경쟁제한효과가 발생하였음이 인정된다. 3) 공정거래위원회의 인가 여부 61 효성 및 엘에스는 위 2. 가. 1) 내지 3)의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 공동행위의 시기 및 종기 62 이 사건 공동행위는 대구염색공단이 실시한 1건의 입찰을 대상으로 하였는데, 이 사건 합의일이 명확하게 특정되지 아니하므로, 이 사건 입찰 실시일인 2016. 6. 23.을 이 사건 공동행위의 시기 및 종기로 본다. 5) 일진전기의 위법성 여부 63 일진전기의 이 사건 합의 가담 여부 관련하여 일진전기 및 심사관의 주장이 서로 상이한데 양 당사자의 주장을 입증할 관련 자료가 부족하므로, 이 사건에서 일진전기의 합의 가담 여부와 관련된 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 법 위반 여부의 판단이 불가능하다. 6) 소결 64 효성 및 엘에스의 위 2. 가. 1) 내지 3)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 65 한편, 일진전기의 경우 이 사건에서 일진전기의 합의 가담 여부와 관련된 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 법 위반 여부의 판단이 불가능하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 66 효성 및 엘에스에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과 30 하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시 31 규정에 따라 효성중공업 및 엘에스에 과징금을 부과 32 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 67 이 사건 입찰은 낙찰되어 계약이 체결되었으므로, 관련매출액은 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 33 규정에 따라 이 사건 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 효성중공업 및 엘에스의 관련매출액으로 본다. 68 이에 따른 효성중공업 및 엘에스의 관련매출액은 다음 기재와 같다. 효성중공업 및 엘에스의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) 나) 부과기준율 69 이 사건 공동행위는 효율성 증대 없이 경쟁제한 효과만 나타나는 입찰담합으로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3.0% 이상 5.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하는 점, 이 사건 입찰이 사실상 지명경쟁입찰 방식이어서 경쟁제한 효과가 이미 내재되어 있는 점, 이 사건 입찰담합이 1회에 그친 점, 정황상 유찰 방지도 담합의 목적 중의 하나였던 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 70 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 효성중공업의 경우 피심인 외 광덕전력과 컨소시엄을 구성하였고 그 지분은 80%이므로 10분의 1을 감액하고, 이 사건 입찰은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 입찰에서 탈락한 엘에스에 대하여는 과징금고시 IV. 1. 다. (1) (마) 2) 34 규정에 따라 2분의 1을 감액한다. 71 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 기재와 같다. 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) 2) 1차 조정 72 효성중공업은 이 사건 신고접수일(2020. 10. 13.)로부터 과거 3년 간 기재와 같이 2회 법 위반으로 조치를 받고, 위반횟수 가중치의 합산이 6점이므로 위 산정기준의 100분의 20을 가중한다. 73 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 다음 기재와 같다. 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) 3) 2차 조정 74 효성중공업 및 엘에스는 조사 단계에서는 행위사실을 부인하였으나, 위원회 심리 종결 전에 행위사실을 새로이 인정하여 조사에 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나) 35 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감액한다. 75 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 기재와 같다. 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) 4) 부과과징금의 결정 76 효성중공업 및 엘에스는 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 36 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버리고, 다음 기재와 같이 부과과징금을 결정한다. 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) 4. 결론 77 효성 및 엘에스의 위 2. 가. 1) 내지 3)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다. 78 한편, 일진전기의 위 2. 가. 4)의 행위는 법 위반 여부의 판단이 불가능하므로, 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 37 」 제53조 제4호에 따라 심의절차를 종료한다.

공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.